Provvedimenti Cigo: ribaditi gli obblighi di motivazione e di supplemento di istruttoria

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di Alberto Borella – Consulente del lavoro in Chiavenna

 

Ci sono circolari che tra le righe ci dicono molto di più di quanto parrebbe ad una prima lettura e da questo punto di vista il recente messaggio Inps del 29 marzo 2018 n. 1396 pare sia passato sottotraccia.

Le indicazioni di prassi con cui l’Istituto torna ad affrontare alcune rilevanti tematiche sulla gestione delle “Istanze di cassa integrazione salariale ordinaria. Congruità della motivazione dei provvedimenti di rigetto”, lasciano infatti trasparire una realtà che, a dir poco, deve definirsi disarmante.

Ma andiamo con ordine.

Il messaggio Inps n. 1396 del 29 marzo 2018

L’intervento – e lo si dice a chiare lettere in premessa – nasce dalla constatazione che alla Direzione Centrale continuano a pervenire ricorsi indirizzati al Comitato Amministratore della Gestione per le Prestazioni Temporanee ai Lavoratori Dipendenti, con i quali risultano impugnati (si intuisce troppi) provvedimenti di rigetto istanze di Cigo in quanto

caratterizzati da una motivazione scarna e insufficiente, che non dà conto degli elementi documentali e di fatto presi in considerazione nel corso dell’istruttoria e posti a fondamento del provvedimento adottato.

Da qui la necessità di richiamare, esplicitamente, chi di dovere al rispetto dei vigenti principi e delle attuali procedure, peraltro oggetto di disamina in precedenti interventi di prassi, il cui contenuto viene sostanzialmente riproposto in toto.

In primo luogo viene rammentato l’obbligo della motivazione che dovrà essere esplicitata in tutti i provvedimenti Cigo, sia di accoglimento che di reiezione, secondo quanto stabilito dall’art. 11, co. 1, del D.M. n. 95442 del 15 aprile 2016.

Il provvedimento di concessione della Cigo o di rigetto, totale o parziale, della domanda deve contenere una motivazione adeguata che dia conto degli elementi documentali e di fatto presi in considerazione, anche con riferimento alla prevedibilità della ripresa della normale attività lavorativa.

Il nuovo messaggio, oltre a ricordare le indicazioni di prassi contenute nella circolare Inps n. 139 del lontano 1° agosto 2016, sottolinea come questo obbligo sia più in generale previsto per tutti i provvedimenti della PA sia per normativa vigente, art. 3 delle Legge n. 241/1990, nonché per giurisprudenza costante, stabilendo che – in un’ottica di garantire al destinatario del provvedimento il pieno esercizio del diritto di difesa – questi debbano recare l’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato l’adozione del provvedimento in relazione alle risultanze dell’istruttoria, in modo da rendere possibile all’azienda la ricostruzione del percorso logico‐giuridico seguito dal decisore e comprensibili le ragioni sottese alla determinazione assunta.

Strettamente connesso all’obbligo di motivazione è anche il secondo aspetto affrontato dall’intervento dell’Istituto che riguarda il supplemento di istruttoria, disciplinato in questo caso dal successivo secondo comma dell’art. 11 del sopra citato D.M. n. 95442 del 15 aprile 2016.

In caso di supplemento di istruttoria, l’Inps può richiedere all’impresa di fornire, entro 15 giorni dalla ricezione della richiesta, gli elementi necessari al completamento dell’istruttoria e può sentire le organizzazioni sindacali di cui all’art. 14 del decreto legislativo n. 148 del 2015 che hanno partecipato alla consultazione sindacale.

Anche in questo caso non scorgiamo particolari novità rispetto a quanto già oggetto del precedente messaggio Inps n. 1856 del 3 maggio 2017.

L’Istituto invita infatti, nuovamente, le sedi competenti ad attivare obbligatoriamente il cosiddetto supplemento di istruttoria in tutte le ipotesi in cui si ritenga di dover rigettare la domanda di concessione del trattamento di integrazione salariale ordinaria per carenza di elementi valutativi.

Tra questi si cita esplicitamente il caso della produzione di un file CSV non conforme alle istruzioni tecniche, invitando la Sede a segnalare in modo preciso e puntuale gli errori che non consentono l’elaborazione (impossibilità di lettura compresa) del file stesso.

In questi casi dovrà essere assegnato all’azienda un termine di 15 giorni per consentirne la ripresentazione in forma corretta del file CSV, precisando che tale file si considererà utilmente ricevuto anche se pervenuto oltre il termine assegnato all’azienda purché entro la data di adozione del provvedimento. In sostanza si ribadisce che il termine di 15 giorni non è perentorio ma ordinatorio.

Principio che, per inciso, vale non solo per il file CSV (che peraltro dovrebbe essere prossimamente abolito in quanto sostituito dall’Uniemens) ma per qualunque altro documento integrativo presentato dall’azienda, su richiesta della Sede, in fase di supplemento d’istruttoria.

Esperiti questi passaggi – ribadiamo considerati obbligatori secondo l’Istituto – qualora si giunga ad un provvedimento di reiezione per carenza documentale, occorrerà nella motivazione del provvedimento stesso:

– dare atto dell’avvenuta attivazione del supplemento di istruttoria;

– dare espressa indicazione degli esiti della stessa, con riguardo all’eventuale mancato riscontro alla richiesta di integrazione documentale entro il termine assegnato o, comunque, entro la data di adozione del provvedimento;

– riportare anche gli estremi della comunicazione con la quale la sede ha trasmesso alla azienda la richiesta stessa.

È sostanzialmente solo quest’ultima precisazione la novità contenuta del messaggio n. 1396/2018, ovvero l’obbligo di indicare “tempi e strumenti” con cui l’azienda è stata invitata all’integrazione della documentazione presentata, anche se chi scrive dubita che un eventuale ricorso che contestasse la mancanza di tali informazioni porti il Comitato Amministratore della Gestione per le Prestazioni Temporanee anche solo ad un rinvio della pratica alla Sede competente per una regolarizzazione, meramente formale, dell’istruttoria.

Ovviamente, prosegue ancora l’Istituto, ove emergano più elementi che giustifichino il rigetto dell’istanza, si raccomanda che tutte le circostanze vengano evidenziate nel provvedimento di reiezione, sia per rendere più completa ed esaustiva la motivazione, sia per consentire all’azienda un’adeguata difesa avverso la decisione a lei sfavorevole.

Questo perché, ove non venissero evidenziate tutte le ragioni poste a fondamento del provvedimento di rigetto e l’unica motivazione esplicitata risultasse insufficiente al vaglio del Comitato, quest’ultimo si vedrebbe costretto al “rinvio” alla Sede (escludendo pertanto implicitamente l’accoglimento del ricorso sulla base di tale carenza)

per l’emanazione di un nuovo ed ulteriore provvedimento di reiezione che espliciti le motivazioni non evidenziate nell’originaria determinazione assunta, con evidente aggravio dell’iter procedimentale.

In presenza invece di vizi pregiudiziali – ovvero quelli che, in quanto tali, non richiedono una valutazione nel merito dell’istanza (ad esempio: domande presentate fuori termine, mancato assolvimento degli obblighi di comunicazione e consultazione sindacale, superamento dei limiti massimi di fruizione dell’integrazione salariale) – l’istanza andrà respinta indicando i soli motivi pregiudiziali in quanto gli stessi risultano assorbenti rispetto ad ogni altra eventuale motivazione di rigetto.

Poco o nulla di nuovo sotto il sole

Nell’illustrare il nuovo procedimento di concessione già nell’estate del 2016 con la circolare Inps n. 139 del 1° agosto 2016 l’Istituto aveva richiamato l’attenzione sulla necessità che il provvedimento di concessione o di reiezione totale o parziale della Cigo dovesse contenere “una congrua motivazione, che menzioni gli elementi documentali e di fatto presi in considerazione e le ragioni che hanno determinato l’adozione del provvedimento, anche in relazione alla prevedibilità ex ante della ripresa dell’attività, come successivamente illustrato”.

Principi peraltro noti e stranoti in quanto codificati, ormai da quasi tre decenni, nell’art. 3 delle Legge n. 241/1990 il quale prevede che “Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria”.

Chiara la ratio ovvero rendere possibile al destinatario del provvedimento la ricostruzione del percorso logico giuridico seguito dall’ente decisore così da rendergli comprensibili le ragioni sottese alla determinazione assunta e di permettergli un effettivo contraddittorio e così di approntare la propria difesa, costituzionalmente tutelata, con piena cognizione di causa.

In riferimento invece al supplemento di istruttoria, era giusto l’inizio 2017 quando l’Istituto con il messaggio Inps n. 1856 del 3.5.2017 aveva affrontato il caso di reiezione delle istanze di concessione del trattamento di integrazione salariale ordinaria per carenza di elementi valutativi, rammentando che prima di procedere al rigetto è necessario attivare la procedura di cui all’art. 11, co. 2, del D.M. n. 95442 che impone alla Sede competente di concedere all’azienda un termine di 15 giorni per sanare le carenze documentali dell’istanza o della relazione tecnica. Quanto sopra nel rispetto della suddetta previsione normativa ma, soprattutto, in un’ottica deflattiva di un possibile contenzioso.

In questo caso il nuovo intervento di prassi si era reso necessario in quanto nella circolare n. 139/2016 si parlava non di obbligo ma di generica “facoltà in capo alla Sede territoriale competente di avviare una richiesta di integrazione di dati e/o notizie”.

Proseguiva il messaggio n. 1856/2017 segnalando infine che, ove risulti comunque necessario al termine del supplemento di istruttoria emanare un provvedimento di reiezione, dovrà essere data specifica indicazione dell’avvenuta attivazione della predetta ulteriore fase istruttoria, riportando nella motivazione del provvedimento gli esiti della stessa a garanzia e corredo della completezza e correttezza del procedimento istruttorio e decisorio.

Indicazioni precise ed in alcun modo travisabili.

Considerazioni finali

Abbiamo in premessa accennato a come dall’attenta lettura del messaggio Inps n. 1396 del 29 marzo 2018 emerga una realtà a dir poco desolante.

E se è vero che gli atti emanati dall’Amministrazione contenenti precise direttive o istruzioni in ordine alle modalità di comportamento, hanno come destinatari gli Uffici interni all’Amministrazione, che pertanto alle predette devono attenersi, non si fa fatica a scorgere una sonora tirata di orecchie per i responsabili dei procedimenti.

E basta evidenziare alcuni passaggi del recente intervento per rendersene conto.

Al riguardo si richiama quanto già precisato, circa la congruità della motivazione, con circolare n. 139 del 1 agosto 2016 e si ricorda che la motivazione stessa, ai sensi dell’art. 3 delle legge n. 241/90 e s.m. nonché per giurisprudenza costante, deve recare l’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato l’adozione del provvedimento in relazione alle risultanze dell’istruttoria …

Si fa presente inoltre che, come già illustrato con il messaggio n. 1856 del 3 maggio 2017, in tutte le ipotesi in cui si ritenga di dover rigettare la domanda di concessione del trattamento di integrazione salariale ordinaria per carenza di elementi valutativi, è obbligatorio attivare la procedura di cui all’art. 11, comma 2, del D.M. n. 95442 …

Considerato che le predette istruzioni sono già operative in virtù di quanto previsto dalla circolare n. 139/2016 e dal messaggio n. 1856/2017 sopra richiamati, le stesse devono essere applicate a tutte le istanze non ancora definite e, quindi, in corso di istruttoria nonché, in via di autotutela, alle domande definite ed oggetto di ricorso non ancora deciso.

Lascia onestamente basiti che a distanza di quasi venti mesi dalla circolare del 2016 e quasi un anno dal successivo messaggio del 2017 le direttive dell’Istituto in materia di Cigo necessitino di una bella rinfrescata.

Come è possibile che chiare indicazioni di prassi, che, rammentiamolo ancora una volta, altro non sono che la individuazione delle concrete regole di comportamento cui i destinatari, interni all’Amministrazione, devono attenersi, siano state disattese dai propri Uffici e dai propri funzionari a tal punto da allarmare l’Istituto Nazionale della Previdenza dell’eccessivo contenzioso?

È possibile che un Direttore di Sede, a cui la norma affida la responsabilità della concessione o meno della integrazione salariale, non conosca il significato di motivazione e che firmi provvedimenti che proprio sulla mancanza o carenza di questa vengono impugnati?

È possibile che non conosca ancora la corretta procedura di “supplemento di istruttoria” e che il suo operato possa prestare il fianco a censure tali da minarne la sua legittimità?

La cosa lascia basiti al punto da chiedersi se fu giusta la scelta di eliminare le Commissioni Provinciali Cigo per affidare all’esclusiva competenza alle Sedi Inps territorialmente competenti tutta la responsabilità di un atto così importante.

Ma altrettanto lecito è domandarsi se i funzionari macchiati di tali nefandezze (la firma del provvedimento è sì del Direttore ma è altrettanto noto che la pratica viene affidata a funzionari con specifiche competenze) siano stati richiamati, sospesi o quanto meno sia stati oggetto di un provvedimento disciplinare?

Questo non è dato sapere anche se, trattandosi di Pubblica Amministrazione, chi scrive nutre qualche perplessità che si sia agito con la necessaria fermezza.

Una cosa però è certa: nei nostri Uffici non avremmo mai tollerato da parte di un dirigente una simile incompetenza e avremmo preso provvedimenti “seri”, bypassando stucchevoli note interne.

 

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