Il Consulente Del Lavoro: La sua funzione sociale nella genesi storica – parte prima- Origini della legislazione sociale

 

In primo luogo, ringrazio la Dottoressa Elisabetta Zanarotti Tiranini, ricercatrice in Scienze della Storia dell’Università Statale degli Studi di Milano per avermi assegnato il compito di svolgere una breve ricerca riguardante la legislazione sociale. Ho ritenuto d’altro canto interessante condividere questo lavoro con il mondo dei giuslavoristi che ogni giorno operano nel settore delle problematiche del lavoro, in quanto la consapevolezza del proprio ruolo contribuisce certamente a svolgere sempre al meglio i propri compiti, specie nell’ambito della socialità e delle tutele dei diritti primari.

L’analisi del tema abbraccia un periodo relativamente breve dagli inizi dell’Ottocento ai giorni nostri. Evidentemente questo scritto pone a grandi cenni le vicende che riguardano la tematica della legislazione sociale, che evidentemente non possono essere ben comprese se non studiate nel contesto storico in cui nascono e si sviluppano, il tema sarà pubblicato in due fasi per consentire una lettura più attenta, naturalmente se di interesse del lettore.

In questa prima parte viene rappresentato il tema della legislazione sociale fino all’avvento del periodo fascista.

Il mondo del lavoro, il mondo della sanità, il rispetto della dignità umana. Forse riflettendo bene, sono proprio questi alcuni dei temi fondamentali ove studiosi di ogni tipo di disciplina hanno profuso i loro sforzi per dare dei contributi per l’affermarsi di un tema che potremmo dire coincidente con i cosiddetti “diritti naturali”.

Del tutto evidente che i temi del lavoro, della salute, della previdenza-assistenza per i momenti “difficili”, periodi di malattia o di infortuni o per certe fasi temporali della vita, come ad esempio la vecchiaia, per come noi contemporanei li conosciamo, nulla hanno a che vedere con le situazioni che si verificavano non moltissimo tempo fa.

Del resto, basti considerare la rivoluzione industriale, che vede la sua origine in Inghilterra intorno alla fine del 700, in una sua prima fase, poi seguita dapprima dal Belgio e dalla Francia. Circa un secolo dopo lo sviluppo industriale cominciò a generalizzarsi nei Paesi Europei con maggiore o minore intensità.

Lo sviluppo industriale ha necessariamente inciso in modo assolutamente strutturale sulla componente geografica-economica e sul rapporto città/campagne.

La storia dell’uomo, salvo appunto dall’avvento della rivoluzione industriale, è di fatto strettamente connessa con l’agricoltura, l’allevamento e la pesca; insomma alle risorse naturali. I manufatti, da sempre esistenti erano il prodotto dell’artigiano, dell’opera del maestro di bottega, ma non certo di processi di natura industriale nel senso moderno del termine.

Rivoluzione industriale di fatto significa fortissima concentrazione di lavoratori in fabbriche, naturalmente assai diverse dalle strutture socioeconomiche di tipo rurale ove il contadino-lavoratore viveva la sua giornata lavorativa, si potrebbe dire, in isolamento.

Non è un caso che nel 1848 viene pubblicato a Londra il 21 febbraio “Il manifesto del partito comunista” di Carl Marx e Friedrich Engels. L’industrializzazione nei suoi aspetti sociali sollecita quindi lo studio dei suoi effetti ed evidentemente questo comporta anche la creazione di un pensiero, di una consapevolezza e di una necessità di sostenere le condizioni di vita e di lavoro degli operai. Temi assai complessi sono quelli che attengono poi allo sviluppo delle ideologie dei lavoratori, ove si rifletta che la maggior forza del nascente movimento socialista ha un’anima urbana e spesso nella storia vi sono stati dei momenti in cui i lavoratori della terra hanno invece preferito non seguire le “innovazioni”, viste come pericolose e contrarie allo stato di fatto, concezione figlia del mondo feudale che ancora per anni condizionò le culture in tutta Europa.

Condizioni di lavoro stremanti e addirittura agli occhi di noi contemporanei, impressionanti per la loro durezza.

Tali condizioni evidentemente avevano notevoli ripercussioni sulla salute dei lavoratori. Evidentemente oltre alle prestazioni fisiche lavorative rilevavano anche lo stato di insalubrità degli ambienti industriali, dello stato della tecnologia ancora arretrato che di fatto costringeva allo svolgimento di lavori in alcuni casi alienanti, ripetitivi o pesanti ove era necessaria la forza fisica.

Certo la salute non era poi favorita dal lavorare in queste condizioni anche 15 ore al giorno per poi recarsi presso le abitazioni, che, per gli operai erano sempre sostanzialmente dei tuguri ove vivevano accalcate le famiglie in condizione igienico sanitarie assolutamente indecenti.

I bambini erano occupati fin dall’età di 5-6 anni negli opifici.

Situazioni pertanto fertili per la nascita appunto del partito socialista che tuttavia nella sua prima fase contiene anime diverse che brevemente è opportuno considerare.

Infatti, la sintesi che poi nel 900 si delinea è quella della c.d. sinistra moderata contrapposta alla sinistra estrema. Tuttavia, già agli albori dell’idea socialista a fronte di una posizione marxista che in sintesi vedeva connaturato nel conflitto tra le classi – proletari e capitalisti – l’impossibilità oggettiva di trovare una soluzione “collaborativa” tra gli stessi, vi erano altresì delle posizioni che gli storici hanno denominato di socialisti utopistici. Di grande importanza tra questi Saint Simon, Fourier, Prohdon, Owen.

In ogni caso, sia da una logica moderata che estrema dei movimenti di sinistra i governanti non potevano ormai più prescindere.

Per rendersi ben conto delle dinamiche dell’ultimo trentennio dell’ottocento, si deve considerare che i governi erano nelle mani dei liberali che esprimevano gli interessi delle classi dell’alta aristocrazia, da intendersi in senso lato, e certo ancora dei nobili, ma soprattutto dell’alta borghesia.

Del resto, nonostante la rivoluzione francese nel 1789 avesse, tra le altre cose, abolito la nobiltà, Napoleone nei primi dell’ottocento mentre ricreava l’impero, ridava vigore a questo ceto sociale, la c.d. nobiltà di toga, anche se tale attribuzione veniva spesso fatta derivare da meriti anche militari.

In ogni caso l’Europa da una parte trova al potere i liberali, come già detto, mentre negli stati centrali dell’Europa e in Russia il potere è ancora fortemente nelle mani delle monarchie pure.

La Prussia, dopo il 1870, ossia dopo la vittoria di Sedan dove sconfisse in modo clamoroso la Francia di Napoleone III, è certamente una della più grandi potenze autoritarie. Proprio la Prussia, con il cancelliere Otto Von Bismarck, emana in quegli anni delle leggi aventi forte carattere sociale.

Sono gli anni in cui in Europa nascono i Partiti Socialisti e ove le classi lavoratrici e più in generale i popoli rivendicano il diritto a migliori condizioni di vita.

La voce dei cristiani si esprime a mezzo dell’importantissima posizione di Papa Leone XIII con il documento “rerum novarum” del 15 maggio 1892, ove il Papa si sofferma con particolare attenzione sul tema del lavoro.

Ad evidenziare l’importanza storica per la legislazione sociale degli ultimi 30 anni dell’ottocento vi è appunto, come già scritto, la nascita dei partiti socialisti: in Germania nel 1875; in Spagna nel 1879; in Francia nel 1880; in Belgio nel 1885; in Italia nel 1893 e in Inghilterra nel 1893, con la particolarità di quest’ultima in cui il movimento politico assume la denominazione di Laburista e il movimento sindacale di fatto assume la guida del partito.

La denominazione di laborista del movimento che incarnava certamente argomenti simili ai partiti socialisti, potrebbe essere stato condizionato dall’adesione ad un movimento c.d. Fabiano a cui aderirono rappresentanti della cultura inglese del tempo. I Fabiani si riproponevano di risanare gradualmente le gravi condizioni di vita-lavoro della classe operaia inglese.

Riguardo al movimento sindacale, ossia le associazioni di lavoratori che si univano per rivendicare i loro interessi, proprio l’Inghilterra diede il battesimo al Sindacato dei lavoratori (trade Unions) emanando una legge nel 1824 che prevedeva il diritto di sciopero.

Altri Paesi, Belgio, Austria, Spagna, Francia e Germania, riconobbero tra il 1866 e il 1890 le associazioni sindacali dei lavoratori.

Dinamismo innovativo e conservazione

Il Partito socialista e il movimento sindacale vedono quindi la loro genesi in relazione alla rivoluzione industriale. Tuttavia, la riflessione sul “lavoro” e sui temi connessi ad esso, non nasce certamente con l’ottocento. Il lavoro nasce con l’uomo dovendo lo stesso attivarsi per trovare i mezzi di sussistenza per sé stesso e la propria famiglia. Il lavoro dalla nascita dell’uomo è nella terra, nell’allevamento e lavoro è anche quello svolto nelle varie epoche storiche in condizioni di schiavitù. Quest’ultima digressione qui posta al sol fine di evidenziare che il tema del lavoro ha nella vita di ogni essere umano un’importanza tale da poter forse essere considerato un “diritto naturale”.

Altra riflessione. Quando si pensa alle condizioni disumane in cui gli schiavi venivano occupati in attività di ogni tipo o ancora alle condizioni delle fabbriche dell’ottocento ove gli operai lavoravano in condizioni igienico-ambientali assolutamente insalubri e ove al loro fianco lavoravano anche bambini di 7/8 anni e donne senza alcuna tutela, possiamo noi contemporanei non chiederci se nel mondo di oggi esistano ancora condizioni di lavoro simili?

È un processo naturale che all’interno dei movimenti e delle associazioni in senso lato – nel caso specifico dei vari Partiti Socialisti e delle associazioni sindacali – si sviluppi una dinamica di pensiero che conduce alla formazione di dottrine differenti, se non addirittura in alcuni casi confliggenti tra di loro. A riguardo il tema è: posizione estrema nei confronti delle classi governanti o dialogo con le stesse per addivenire a soluzioni di problemi specifici e concreti? Massimalismo e rifiuto del sistema o riformismo?

Questione forse ancora aperta?

Il percorso che la dialettica politico sindacale ha avuto dalla sua nascita è evidentemente stato irto di pericoli e ha fatto vari martiri.

È stata appena festeggiato in tutto il mondo “il 1° maggio” la “festa del Lavoro”. In realtà tale data rappresenta dal 1890 una commemorazione per l’impiccagione di 4 dirigenti sindacali disposta a seguito di un evento risalente a tale data.

Cosa chiedevano questi 4 lavoratori, prima ancora che dirigenti sindacali: la giornata lavorativa di otto ore. Le condizioni di lavoro a Chicago erano miserabili, con molti operai impegnati nelle loro mansioni dalle dieci alle dodici ore giornaliere, spesso sei giorni alla settimana e a volte in condizioni pericolose. Il 3 maggio gli scioperanti si incontrarono di fronte alla fabbrica di mietitrici McCormick e vennero attaccati senza preavviso dalla polizia di Chicago; l’attacco provocò due morti e molti feriti, e la notizia si diffuse rapidamente tra gli operai della città, seminando non poca indignazione.

Successivamente il Sindacato organizzò un presidio, che da quanto si conosce fu assolutamente pacifico, nonostante tutto scaturirono comunque dei disordini che provocarono la morte di un poliziotto. Il processo che ne seguì comportò l’impiccagione di 4 sindacalisti ed ebbe una forte connotazione politica.

“Movimento e Istituzione”, il titolo di un importante saggio di Sociologia pubblicato nel 1977 da Francesco Alberoni. Il sol titolo di questo saggio pone in risalto come i processi storici sostanzialmente ripropongano sempre lo stesso tema: fasi di spinte innovative delle classi sociali, prima dell’Era Moderna dei “ceti”, finalizzate ad ampliare sempre di più lo spazio di potere o delle tutele della classe sociale in quel momento in fase dinamica e inevitabile e necessaria istituzionalizzazione delle “conquiste” derivate dalla fase dinamica del “movimento”. Tale ciclo si sussegue poi ulteriormente quando le “istituzioni” a loro volta subiscono la pressione di un ulteriore “movimento”.

La scientificità di tali processi storico-sociologici è neutra rispetto a un concetto di “bene necessario” inteso come incessante sviluppo del progresso in senso lato, etico, scientifico.

La fase dinamica non ha necessariamente un’accezione positiva. La fase dinamica può anche sviluppare, come spesso è accaduto e sempre potrà accadere, delle regressioni rispetto ai valori di sviluppo che nel nostro momento storico noi riteniamo tali. Vi sono aspetti ideologici di ogni corrente politica, di destra, di sinistra, di centro e quant’altro ancora che hanno aspetti condivisibili. Certo a riguardo l’espressione “per partito preso” non aiuta a rendere il più possibile oggettivo l’approccio alla soluzione di problemi concreti.

La filosofia di non porsi su un altare di “assoluto” è quella che ha condotto in Italia al tentativo di coniugare gli estremi per portare un vero contributo al Paese. Mi riferisco al c.d. “compromesso storico”. Periodo dal 1973 al 1978 in cui il Partito Comunista guidato da Enrico Berlinguer aprì un dialogo con la Democrazia Cristiana guidata allora dall’onorevole Aldo Moro.

Si riporta di seguito quanto descritto nell’enciclopedia Treccani “ Tale strategia si fondava sulla necessità della collaborazione e dell’accordo fra le forze popolari di ispirazione comunista e socialista con quelle di ispirazione cattolico-democratica, al fine di dar vita a uno schieramento politico capace di realizzare un programma di profondo risanamento e rinnovamento della società e dello Stato italiani, sulla base di un consenso di massa tanto ampio da poter resistere ai contraccolpi delle forze più conservatrici. Essa trovò parziali applicazioni prima nell’astensione del PCI sul governo Andreotti nel 1976-77, quindi nell’esperienza dei governi di solidarietà nazionale (1978-79), ma l’omicidio di A. Moro, principale interlocutore del progetto di Berlinguer, avvenuto proprio all’inizio di tale esperienza (9 mag. 1978), contribuì fortemente al suo fallimento”.

I primi provvedimenti normativi di legislazione sociale

Da questi brevi cenni storici che portano a consapevolezza del tema della legislazione sociale. I diritti di oggi non sono certo scontati e sono il frutto dell’impegno di tanti uomini e donne che hanno profuso con grande intensità i loro sforzi per raggiungerli.

Si è già scritto che i primi complessi normativi a tutela dei lavoratori trovano prima in Inghilterra il loro nascere, per quanto riguarda il diritto di sciopero nel 1824.

Tuttavia, per quanto attiene in senso strettamente tecnico-giuridico la “legislazione sociale” nasce nello Stato più conservatore e accentratore per eccellenza, lo Stato Prussiano. Protagonista in tal senso è la figura del Cancelliere del Reich Otto Von Bismarck.

Ma cos’è la legislazione sociale? Con il rischio di dare una definizione incompleta di tale termine si riporta la definizione contenuta nell’enciclopedia Treccani:

“In una accezione ampia e generica si comprende nella legislazione s. il complesso delle norme giuridiche attraverso le quali lo Stato esplica la sua attività sociale: l’attività, cioè, mediante la quale lo Stato realizza la sua funzione sociale, che consiste nel promuovere o favorire il progresso ed il miglioramento fisico, morale, intellettuale ed economico del popolo. In un significato più ristretto si comprende nella legislazione s. il complesso delle norme giuridiche attraverso le quali lo Stato esplica la sua attività assistenziale: l’attività, cioè, mediante la quale lo Stato viene in aiuto di coloro che non possono provvedere da soli ai bisogni della propria esistenza: minori senza assistenza familiare, minorati, anziani, ammalati, ed in genere coloro che non sono in grado di procurarsi i mezzi di vita. In questi due significati la legislazione sociale appartiene al diritto amministrativo.

Più comunemente, però, per legislazione s. si intende quel complesso di norme giuridiche attraverso le quali lo Stato realizza la tutela sociale del lavoratore: la tutela, cioè, del lavoratore nel campo igienico, morale ed economico”.

La lettura di tale definizione che giuridicamente trova la sua collocazione fondamentale nell’art. 38 della Costituzione Italiana, va interpretata, alla luce delle ideologie dominanti e al governo degli ultimi decenni dell’Ottocento e almeno fino alla prima guerra mondiale.

La legislazione sociale implica una partecipazione attiva, anzi ancor meglio la promozione dello Stato di istituzioni finalizzate a conseguire gli obiettivi già espressi in questo scritto.

Tuttavia, tale “ovvietà” vista nel contesto dell’epoca assume una rilevanza politico sociale eccezionale e di enorme importanza storica. Del resto, sono gli anni in cui vi sono Stati liberali e Stati ancora assolutistici e gli Stati Uniti sono ancora una nazione giovane.

Certo sia per l’influsso dell’ideologia liberale che poggiava le sue fondamenta sul liberalismo, ossia la componente del pensiero economico del sistema liberale, che aborriva la presenza dello Stato nella “cosa pubblica”, gli Stati assolutistici che non consideravano per secolare tradizione i diritti delle masse della popolazione tenuta in forte stato di soggiogamento.

L’onda lunga della Rivoluzione Francese del 1789, con i suoi flussi e riflussi in senso conservatore, gli effetti derivanti dall’espansione francese in tutta Europa guidata da Napoleone, pur considerando la fase della restaurazione storicamente segnata del congresso di Vienna del 1815, ha poi prodotto i suoi effetti come sappiamo nel grande movimento rivoluzionario che nel 1848, ma ancor prima.

Dal 1848 in avanti, come si è scritto, il movimento sindacale, i Partiti Socialisti hanno con forza incrementato il loro peso ed è proprio in tale contesto che gli storici hanno visto nella strategia politica del Cancelliere Prussiano una mossa politica anticipatrice per togliere terreno alle posizioni più estremiste delle “sinistre” e del movimento cattolico, che a sua volta mostrava sensibilità riguardo i temi dei diritti sociali.

La Prussia è il primo Stato a introdurre l’assicurazione obbligatoria contro le malattie nel 1883 e nel 1884 contro gli infortuni. Nel 1889 introdusse anche quella contro la vecchiaia e l’invalidità.

Tale normativa riveste quindi un carattere “pubblico” è nulla ha a che vedere con i precedenti legislativi che si concretizzavano nella mera assistenza ai poveri e vagabondi, che di fatto venivano considerati dei reietti e costituivano un problema di ordine pubblico, e per questo chiusi in case di lavoro (in Inghilterra dal periodo di Elisabetta I – 1601).

Nella legislazione inaugurata da Bismarck, è ben chiaro lo schema contrattuale dell’assicurazione, con la specificità della sua obbligatorietà e dell’aspetto fortemente sociale. Legislazione che poi trova sviluppi evidentemente anche negli altri Stati Europei.

Le tutele di tale assicurazione erano dirette ai lavoratori e non alla generalità dei cittadini. Il presupposto per poterne godere era essere prestatore di lavoro.

Si evidenzia tale aspetto, che potrebbe apparire ovvio in quanto già nei primi del novecento erano in corso dei dibattiti riguardo la c.d. “universalità” delle tutele per i primari diritti di sussistenza a tutti i cittadini e non solo ai lavoratori.

Il sistema di assistenza basato su un principio di universalità è stato applicato nelle regioni del Nord Europa, in particolare in Svezia. Sistema pertanto sganciato dal rigoroso rapporto sinallagmatico del versamento del contributo previdenziale e quindi del corrispondente sorgere del diritto alla controprestazione (indennità malattia, pensione etc). Tale sistema evidentemente doveva e deve essere finanziato dalla fiscalità statale.

L’Italia dopo l’unificazione

Il 17 marzo 1861 è la data dell’unificazione Italiana. Si dovrà in realtà aspettare il 1866 per congiungere il Veneto e il 1870 per congiungere Roma alla Nazione Italiana.

In che condizione si trovava l’Italia nel 1961? Di fatto era più disunita che mai essendosi sostanzialmente verificata un’annessione allo Stato Sabaudo degli altri territori Italiani che erano guidati a loro volta da legittimi Sovrani.

Comunque, la condizione italiana, appunto appena messa insieme, era contraddistinta da una generale arretratezza nel campo assistenziale e nella legislazione sociale. In ogni caso da questo punto di vista anche gli altri Stati non erano certamente in condizioni di grande civiltà a riguardo.

In Italia, come per gli altri Paesi, l’assistenza, la beneficenza si basava esclusivamente su una rete di associazioni private, a base volontaristiche e sulle opere pie. Le opere pie erano organismi di carattere confessionale che davano il loro contributo in relazione alle donazioni o ai lasciti di privati.

Di fatto nel proclamato Stato Laico Italiano, di nuova formazione e fondato ancora sullo Statuto Albertino del 1848 che resterà in vigore fino alla fine delle seconda guerra mondiale, fondamentale restò il ruolo della chiesa cattolica in materia di assistenza sociale.Solo con i governi di Francesco Crispi fu approntato un corpus normativo in materia di sanità, beneficenza pubblica con la trasformazione delle opere pie in Istituzioni pubbliche di assistenza e di beneficenza (IPAB)-Legge 17 luglio 1890 n. 6972.

La svolta nella direzione dello sviluppo di una politica sociale italiana e non meramente assistenziale viene attuata nel 1898 con l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro. Tale provvedimento era affiancato da un‘assicurazione, ancora però su base volontaria, a copertura della vecchiaia e dell’invalidità e tuttavia tale istituzione riguardava solo gli operai. Opportuno ricordare il contesto socioeconomico dell’epoca e la forte preponderanza dei lavoratori rurali rispetto a quelli operanti nelle industrie.

Tra il 1901 e il 1914, la c.d. età Giolittiana, la politica sociale trova ulteriori sviluppi, in parte non strutturali ma contingenti, relativamente alle problematiche occupazionali. Fondamentale invece l’istituzione nel 1919 di un nuovo ente dotato di personalità giuridica pubblica per la gestione dell’assicurazione obbligatoria contro l’invalidità e la vecchiaia.

Altrettanto fondamentale, introdotta poco tempo dopo, fu l’assicurazione contro la disoccupazione involontaria.

Tali interventi di politica sociale, non a caso si pongono al termine della terribile I guerra mondiale, ove la situazione socioeconomica era evidentemente particolarmente critica.

La Grande Guerra provocò più di 10 milioni di vittime. Le malattie epidemiche assunsero notevoli dimensioni per effetto delle privazioni alimentari e delle condizioni igieniche. In quegli anni a ulteriore inclemenza sulle circostanze si diffuse nel mondo “La Grande Influenza”, la più grande pandemia nella storia dell’umanità che solo in Italia uccise circa 1 milione di persone.

Ricordato il contesto in cui la legislazione sociale prosegue il suo sviluppo deve anche rilevarsi che la facoltatività del sistema assicurativo sociale del periodo 1898-1919 aveva creato categorie di lavoratori “tutelati” e altri no anche in relazione alla loro forza specifica nel contesto sociale-contrattuale. Si era pertanto giunti al punto in cui l’obbligatorietà dell’assicurazione previdenziale assumesse la valenza di legge e quindi di applicabilità erga omnes per tutti i lavoratori. Evidentemente un passaggio importantissimo: la nascita del diritto soggettivo del lavoratore ad essere assicurato per la previdenza.