Consulenti del lavoro
Consiglio provinciale di Milano
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I have a Dream. Parlo di un sogno dal punto di vista professionale. Eh sì, perché anche noi Consulenti del Lavoro abbiamo dei sogni. Si dice del resto che i sogni aiutano a vivere meglio. Il mio è quello di veder dare alla luce una norma di legge che non necessiti di alcuna circolare, esplicativa o interpretativa che sia. Non pretendo molto. Mi basta un testo sufficientemente chiaro, magari che tenga conto della regola giornalistica delle 5 W: Who, What, Where, When, Why, che tradotto è Chi, che cosa, dove, quando e perché. Nessun bisogno di attendere per sapere cosa ne pensano Ministero del Lavoro, Ispettorato del lavoro, Inps, Inail o Agenzia delle Entrate. Se proprio proprio, giusto una circolare con cui gli Enti coinvolti danno – ove sia richiesto dal tipo di provvedimento – mere istruzioni applicative: usa questo strumento, questa modulistica, questo codice, fallo entro questa data. Del resto, se una norma è chiara non vi è alcuna reale necessità che qualcuno ce la spieghi, che la interpreti, che ci illumini. La legge non ammette ignoranza, il che non significa solo che non è scusabile l’averne ignorato l’esistenza ma anche che l’ignorante, l’illetterato, l’incolto deve poterla capire da solo. Ma soprattutto che chi la scrive non deve esserlo.
Il mio personalissimo sogno prevede un corollario ossia veder divulgata una circolare in tempo reale o, perlomeno, quasi contestualmente alla pubblicazione della norma. Il che significherebbe un collegamento reale tra Legislatore e Pubblica Amministrazione, con la quale il primo verifica la fattibilità tecnica, ma soprattutto temporale, degli interventi proposti. Cosa che vorrebbe dire tempestività, efficacia ma soprattutto eviterebbe qualsiasi incertezza di gestione, escludendo così la necessità di sistemazione del pregresso, recuperi e conguagli, o cose simili. Ma si sa, i corollari sono un po’ come le ciliegie, uno tira l’altro e quindi: – si eviti la solita pluralità di interventi sul medesimo argomento perché se hai bisogno di intervenire continuamente a dare nuove e ulteriori spiegazioni vuol dire che nemmeno tu, che le spiegazioni le devi dare, hai compreso da subito il senso, il contenuto e la finalità della norma. Il che avrebbe due possibili spiegazioni: o la legge non era affatto chiara o che il “circolarista” non sa fare il suo lavoro. Che sia l’una o l’altra c’è poco da stare allegri. – basta circolari interpretative, perché se vi è la necessità, da parte di altri soggetti pubblici, di precisare un qualcosa di una disposizione di legge significa che la norma è stata scritta in modo non sufficientemente comprensibile e intelligibile.
– aboliamo le solite circolari di decine e decine di pagine che riportano pedissequamente, per la loro maggior parte, quanto già dice la legge. Limitatevi a dirmi ci che mi serve per applicarla che il resto me lo so leggere da solo. – finiamola con circolari che integrano, rettificano e smentiscono le precedenti. Ogni correzione è infatti il riconoscimento di aver inizialmente frainteso ci che la norma voleva dire. Anche qui o perché scritta male o perché chi la commenta non l’ha letta con la necessaria attenzione.
Insomma, il mio sogno è vedere i vari Enti pubblici fare l’esatto opposto di quello oggi ! fanno. E non solo da oggi.
Fatta questa premessa vorrei ricordare a tutti a cosa serve una circolare: è semplicemente quello strumento che consente l’esplicazione della potestà amministrativa da parte dell’Ente pubblico nel raggiungimento dei fini individuati dalla legge e per la cura degli interessi pubblici. Che valore ha quindi una circolare e quale il suo posizionamento nelle fonti del diritto? Una infarinatura o una rispolverata di diritto costituzionale – che vorremmo tanto consigliare agli estensori degli ultimi documenti di prassi – ci chiarisce che il nostro sistema giuridico si basa sul rispetto di quelle che sono chiamate fonti del diritto che hanno una struttura piramidale.
Semplificando, e di molto, diciamo che al vertice del sistema troviamo la Costituzione italiana, le leggi costituzionali, i trattati costitutivi dell’Unione Europea. Al secondo gradino, quali fonti primarie, ci sono le leggi ordinarie dello Stato e gli atti aventi forza di legge, le leggi regionali. Al terzo le fonti secondarie ovvero regolamenti governativi, regolamenti regionali e degli enti locali. All’ultimo gli usi e le consuetudini.
Come si pu ben vedere tra le fonti non vengono annoverate le circolari, che quindi possiamo correttamente dire non costituire fonte del diritto e per questo non essere vincolanti né per i cittadini, né per i giudici. Ove non fosse abbastanza chiaro basti rammentare quanto a suo tempo venne ribadito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7521 del 15.10.2010:
Le circolari amministrative appartengono al novero delle cosiddette “norme amministrative interne”, atti adottati dalle Amministrazioni al fine di autorganizzare la propria attività e darsi la struttura più adeguata per la realizzazione e la cura degli interessi di propria pertinenza … Il fondamento del potere di emanarle va, infatti, rinvenuto non nella legge, ma nel generale principio di autorganizzazione degli ordinamenti giuridici autonomi e nel potere di supremazia degli organi sovraordinati su quelli sott’ordinati.
Sia dunque chiaro che la circolare non crea mai un obbligo o un diritto, non lo amplia né lo limita. Prende atto della sua esistenza e consistenza e fa in modo che si realizzi ci che il Legislatore vuole sia fatto.
Di norma una circolare si rende necessaria per diramare le istruzioni operative a seguito dell’introduzione di una novità legislativa. Non fa altro che “spiegare” come il dipendente della P.A. deve comportarsi innanzi alle richieste dell’utenza o nell’organizzazione dell’ufficio medesimo. Per questo se si aspettano dei mesi per dire alla struttura cosa fare è chiaro che la macchina burocratica, già malfunzionante di suo, si inceppa. Che ci vuole a capirlo?
Ovviamente le istruzioni operative producono anche effetti esterni all’amministrazione, a volte incidendo sulle posizioni giuridiche di soggetti estranei all’organo da cui provengono. E qui, fin quando richiedono al cittadino di uniformarsi ad un certo comportamento per l’accesso ad un dato servizio, nulla questio: anzi la cosa risulta quanto mai indispensabile perché la macchina statale non si inceppi. È quando invece la circolare diventa integrativa se non addirittura suppletiva della norma che qualcosa non funziona. Vuol dire che il Legislatore non è stato sufficientemente chiaro nell’individuare e precisare la fattispecie, costringendo così la Pubblica Amministrazione a spingersi oltre quanto di propria competenza per dare applicazione ai desiderata (o presunti tali) del Legislatore. Qui il rischio evidente che la lettura fatta dall’interprete pubblico si discosti da quella dell’utente a cui il provvedimento è rivolto e che ci porti a del contenzioso con coloro che si sentono danneggiati. È palese come in questa situazione il problema stia a monte: mi riferisco all’ignoranza del Legislatore riguardo spesso a certi meccanismi dell’apparato amministrativo i quali impedirebbero, senza un in- ! tervento correttivo della prassi, l’applicazione della norma come scritta. Una cosa – è bene sottolinearlo – che ormai è quasi diventata la regola.
Ed ecco che, in questo marasma, qualcosa di singolare – probabilmente mai avvenuto per quanto io mi possa sforzare di ricordare – è successo lo scorso fine giugno. L’Inps ha infatti pubblicato la circolare n. 76 del 30 giugno 2022 con la quale, intervenendo sulla Riforma degli ammortizzatori sociali, ha fornito le proprie indicazioni in merito alle modifiche riguardanti, lo rammentiamo, l’estensione dei beneficiari gli interventi e la rimodulazione delle relative aliquote di finanziamento. Non entreremo qui nel merito delle istruzioni fornite: ci su cui vogliamo soffermarci è la tempistica con cui queste indicazioni sono state divulgate.
Ricordate? I have a Dream. Il sogno di veder pubblicare una circolare in tempo reale o, perlomeno, quasi contestualmente alla pubblicazione della norma così da garantirne l’immediata applicazione.
Una cosa che sarebbe più che normale visto che, in questo caso, parliamo di modifiche che dovevano entrate in vigore da gennaio 2022. È infatti chiaro che se si attende a fine giugno 2022 – ovvero 6 mesi, mezzo anno, 180 giorni – per dirci quanto, dal 1° gennaio, devono pagare aziende e lavoratori non puoi non immaginare che delle tardive istruzioni comportino dei “problemini” per quelle aziende che hanno nel frattempo cessato l’attività o anche soltanto in riferimento ai lavoratori che hanno risolto il loro rapporto di lavoro.
Se non ci arrivi da solo, caro amministratore della res pubblica, qualche domanda te la devi porre. Chi andrà a recuperare dagli ex-lavoratori quanto dovuto per i mesi del 2022 in cui sono stati in forza? Le aziende o se ne preoccuperà l’Inps? Gli faranno uno sconto, un abbuono? E la quota a carico dei datori di lavoro sarà ugualmente dovuta? Parliamo di 6 mesi di dimissioni e di licenziamenti, mica di bruscolini. E sì che noi su Sintesi la questione l’avevamo scritta già da aprile1 ed anche il nostro CNO, il mese dopo, l’aveva segnalata al Direttore Generale dell’Inps. Niente. Dall’Istituto manco un accenno alla cosa. E senza che si fa? Cantiamo tutti insieme Chi ha avuto, ha avuto, ha avuto … chi ha dato, ha dato, ha dato … scurdámmoce ’o ppassato, simmo ’e Napule paisá! … ?
E per il danno erariale come la mettiamo?
Certo, trovare le colpe quando si parla di P.A. è sempre un problema. E poi c’è quel maledetto meccanismo per cui le circolari le prepara l’Inps ma poi devono passare al vaglio del Ministero. Vero, ma 180 giorni per questo iter sono comunque eccessivi. Qui difficile capire se si tratta di indolenza o dove si sia verificato l’inghippo.
Mi chiedo: è l’Inps che ha impiegato mesi per predisporre la circolare da consegnare al Ministero, che di contro è stato ligio e celere a concedere il proprio via libera? O è il Ministero che ha aspettato vari mesi a dare il suo ok ad una circolare preparata invece tempestivamente dall’Inps? Oppure sono tutti e due che se la son presa comoda, dividendosi equamente la responsabilità per questo ritardo?
Comunque sia se il Legislatore si fosse coordinato con gli uffici di Via Ciro il Grande, chiedendo se fosse coerente l’entrata in vigore della norma sugli ammortizzatori sociali prevista dal 1° gennaio 2022 con i tempi tecnici di sistemazione e adeguamento dei programmi informatici dell’Istituto, forse ci saremmo evitati tutti questi problemi.
E non finisce mica il cielo, cantava Mia Martini. All’Inps invece non finiscono mai le circolari ed i messaggi. Infatti, il giorno seguente la pubblicazione della circolare n. 76, appare il messaggio n. 2637 del 01 luglio 2022, che rettifica le prime indicazioni che avevano stabilito l’adeguamento delle procedure di calcolo del carico contributivo a decorrere dal periodo di competenza “GIUGNO 2022” e il conseguente recupero per i mesi pregressi (dal mese di Gennaio 2022 fino al mese di maggio 2022) … esclusivamente nei flussi UniEmens di competenza di giugno, luglio e agosto 2022.
Ovviamente – ma lo avrebbe capito pure un bambino – non potevano esserci i tempi tecnici per adeguare i software paghe e per questo con il nuovo messaggio si è stati costretti a rettificare la precedente indicazione consentendo quindi l’adeguamento delle procedure a decorrere dal periodo di competenza “LUGLIO 2022” e il recupero contributivo per i mesi pregressi (dal mese di Gennaio 2022 fino al mese di giugno 2022) … esclusivamente nei flussi UniEmens di competenza di luglio, agosto e settembre 2022. In un solo giorno l’Inps si accorge di aver scritto una stupidaggine e corre ai ripari. A questo proposito leggiamo sul sito web dei Consulenti del lavoro che la rettifica sarebbe avvenuta grazie all’intervento del nostro Ordine (Aliquote contributive: Inps accoglie richieste del CNO). La cosa se possibile appare ancor più imbarazzante: all’Inps, senza di noi, non si sarebbero nemmeno accorti di questa criticità. Peraltro, non crediamo certo che il CNO abbia avuto contezza della circolare il 30 giugno, che la sera stessa abbia “telefonato” al Direttore Generale per esternare il proprio disappunto ed il Direttore nella notte abbia partorito il messaggio pubblicato poi il 1° luglio 2022. Più probabile che la circolare sia arrivata (informalmente) sulla scrivania dei vertici dei Consulenti molto prima e che le osservazioni siano arrivate all’Inps quantomeno qualche giorno prima della pubblicazione della circolare n. 76/2022. Ove fosse corretta questa ricostruzione, una volta saputo l’Istituto della problematica perché, ci chiediamo, pubblicare una circolare sbagliata per rettificarla il giorno seguente con un messaggio ad hoc?
Non conveniva correggerla direttamente, la circolare? Non mi si dica che occorreva ripassare di nuovo dal Ministero chiedendo l’autorizzazione anche per simili bazzecole? Anche perché poi la rettifica l’Inps l’ha fatta, sua sponte, il giorno dopo senza chiedere alcunché a nessuno.
Ma qualche domanda ce la dobbiamo porre anche sul modus operandi dei tecnici ministeriali circa le procedure di validazione delle circolari Inps.
Infatti, se anche fosse che il Ministero abbia licenziato la circolare in prossimità della fine di giugno perché non ha corretto egli stesso i riferimenti al mese di giugno con luglio? Ma le leggono le circolari, entrando nel merito del loro contenuto, o fanno semplicemente da ufficio passacarte? Non si sono accorti della sciocchezza che stavano autorizzando a pubblicare? Chi è il responsabile di questa ennesima figuraccia da dilettanti del diritto e della gestione della cosa pubblica?
Oddio, un dubbio: non sarà che la circolare se la sono letta già a febbraio, piuttosto che a marzo (quando il riferimento al mese di giugno ci poteva anche stare), e se la sono tenuti nel cassetto a stagionare un poco senza quindi una sua rilettura finale?
Anche in questo caso il Ministero non ne esce affatto bene.
Comunque sia è più che evidente che il sistema, così come oggi strutturato, non funziona. Il problema è che se provi ad avvicinarti per capire o per cambiare qualcosa ti senti dire dal solito “agente”:
Su su, signori, per cortesia … non c’è niente da vedere … su su, forza, circolare … circolare …