La successione nei contratti collettivi ed i riflessi sulle posizioni individuali e collettive nel pubblico impiego ed in particolare nel comparto Scuola: IL CASO DEGLI OBBLIGHI DI INFORMATIVA SINDACALE SECONDO LA SENTENZA N. 256 DEL 2022 DEL TAR PER IL VENETO

Non di rado nella successione dei Ccnl di settore, si pone il problema del coordinamento tra le disposizioni contenute negli stessi. Accade, infatti, soprattutto nel pubblico impiego, che le disposizioni del nuovo contratto collettivo non nascano da un accordo di rinnovo o modifica / integrazione del testo previgente, ma vengano concepite come una normativa nuova ed autonoma rispetto a questo. In tal caso, ove il nuovo accordo non sia esplicitamente abrogativo del precedente, la questione del rapporto tra le disposizioni sopravvenienti e quelle fino ad allora vigenti, si pone secondo gli stessi criteri ermeneutico – applicativi che disciplinano la successione delle norme nel tempo.

Da un punto di vista metodologico, quindi, la nuova e la vecchia normativa contrattuale andranno poste in rapporto tra loro, onde verificarne la portata e le reciproche ampiezze e stabilire così se vi sia stata una abrogazione tacita o se vi siano istituti che sopravvivono anche nella vigenza del nuovo contratto.

La questione non è scevra di importanza, laddove, proprio nel pubblico impiego, la contrattazione collettiva consente la sopravvivenza anche di istituti giuridici che sono stati oggetto di abrogazione espressa, come disposto – in via esemplificativa – dal Ccnl della scuola per il quadriennio 2006/2009 la cui premessa espressamente prevede: … Le disposizioni legislative, anche se eventualmente abrogate, sono da considerarsi tuttora in vigore ai fini contrattuali qualora esplicitamente richiamate nel testo che segue, come previsto dell’art. 69 del d.lgs. n. 165/2001 … .

Una analoga criticità riguarda l’istituto delle informative preventive, funzionali all’attivazione delle procedure di concertazione sindacale, sulle materie e nelle ipotesi previste dalla contrattazione collettiva, per le quali si fa riferimento agli articoli 5, 6 e 7 del Ccnl della scuola per il quadriennio 2006/2009 e 4, 5 e 6 del Ccnl per il comparto Istruzione e Ricerca (che ha assorbito il comparto Scuola) per il triennio 2016/2018.

Non è casuale che siano stati richiamati entrambi, giacché l’art. 1 sotto la rubrica “campo di applicazione e struttura del contratto”, al comma 10 dispone:

… Per quanto non espressamente previsto dal presente Ccnl, continuano a trovare applicazione le disposizioni contrattuali dei Ccnl dei precedenti comparti di contrattazione e le specifiche norme di settore, in quanto compatibili con le suddette disposizioni e con le norme legislative, nei limiti del D.lgs. n. 165/2001 .. .

È palese, pertanto, che da una siffatta situazione possano sorgere contrasti, relativamente alle prerogative delle rappresentanze sindacali, laddove queste richiedano informazioni che possono sia incidere sulle posizioni giuridiche dei singoli, sia qualificarsi come un uso del diritto di conoscenza.

È proprio questa la materia su cui si è pronunciata la I Sezione del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, con la sentenza n. 256 pubblicata il 9 febbraio del 2022, in ordine all’esercizio del diritto di accesso da parte delle rappresentanze sindacali circa le modalità di utilizzo ed attribuzione delle risorse del Fondo di Istituto.

Esso è l’insieme di risorse finanziarie che arrivano alla scuola per retribuire le attività aggiuntive o l’intensificazione delle attività, sia per il personale docente, che per quello tecnico – amministrativo, secondo quanto previsto dal piano di offerta formativa del singolo istituto. Su detta materia il Ccnl per il 2006/2009 prevede che debbano trasmettersi alle organizzazioni sindacali i “nominativi del personale utilizzato nelle attività e progetti retribuiti con il fondo di istituto ¹”.

La Cisl Scuola di Venezia, avendo fatto richiesta in data 30 settembre 2021 della “copia integrale degli atti di incarico, comprensivi dei nominativi, del personale beneficiario degli incarichi retribuiti con il fondo di istituto per l’a.s. 2020/2021”, al fine di poter verificare “l’attuazione della contrattazione collettiva integrativa d’istituto sull’utilizzo delle risorse”, si vedeva opporre in data 20 ottobre 2021 un provvedimento di diniego, motivato dal fatto che la richiesta si sarebbe sostanziata in “improprie finalità di controllo generalizzato sulla legittimità degli atti dell’Amministrazione”. Conseguentemente opponeva tale provvedimento avanti il TAR, portando a sostegno della propria richiesta la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, del 20 luglio 2018, n. 4417, che ha ritenuto sussistere il diritto di accedere a tutti gli atti pertinenti all’utilizzo del Fondo di Istituto, anche a prescindere dalla loro stretta attinenza alle posizioni personali dei singoli beneficiari.

A tale richiesta, tuttavia, il Collegio opponeva il rigetto richiamando una più recente pronuncia del Consiglio di Stato (Sez. VI, 30 agosto 2021, n. 6098) secondo la quale una siffatta domanda “estendendosi alla elencazione nominativa degli emolumenti percepiti, si presenta come preordinata ad un controllo generalizzato dell’azione pubblica, dato che l’interesse specifico e giuridicamente qualificato all’accesso riguarda la verifica della contrattazione collettiva integrativa sull’utilizzo delle risorse, interesse che appare perseguibile sulla base della documentazione fornita dall’istituto scolastico”. “Sul punto – osserva ancora il Consiglio di Stato – occorre valorizzare quanto disposto dal contratto collettivo di comparto 2016-2018 che, diversamente dal precedente contratto 2006-2009 (su cui correttamente si fondava la sentenza di questa Sezione n. 4417/2018), non prevede l’informativa alle organizzazioni sindacali sui nominativi del personale utilizzato nelle attività e progetti retribuiti con il fondo di istituto, ma stabilisce che l’informativa sia data nei tempi e modi atti a consentire ai soggetti sindacali di procedere ad una valutazione approfondita e al fine di consentire loro “di prendere conoscenza delle questioni inerenti alle materie di confronto e di contrattazione integrativa” e inserisce tra le materie di confronto la determinazione dei criteri per la ripartizione del fondo di istituto e per la individuazione del personale da utilizzare. Non si ritiene, infatti, che l’art. 6, lett. n), del contratto 2006-2009 sia tuttora applicabile in virtù dell’art. 10, comma 1 (2), del nuovo contratto, dato che la materia delle relazioni sindacali a livello di istituzione scolastica è stata interamente disciplinata dall’art. 22 del contratto 2016-2018, non residuando spazio per integrazioni con norme dei precedenti accordi contrattuali anche alla luce di quanto disposto dall’art. 4, comma 5, che prevede espressamente la sostituzione integrale delle precedenti disposizioni in materia di “obiettivi e strumenti delle relazioni sindacali…”.

In altri termini le “OO.SS. hanno […] senz’altro diritto, sulla base del contratto collettivo vigente, di conoscere e acquisire i documenti concernenti le procedure di ripartizione e distribuzione del fondo d’istituto per le finalità previste, ma non si pu  affermare la sussistenza di un interesse concreto e attuale all’accesso anche della documentazione di carattere nominativo, non essendo stato dimostrato in modo convincente che tali dati siano indispensabili per la verifica della attuazione della contrattazione collettiva integrativa d’istituto sull’utilizzo delle risorse”.

Ove tale condizione sia rispettata, ulteriori richieste incontrano l’ostacolo della non ammissibilità di cui all’art. 24, comma 3, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto “… preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”. In conclusione, la pronuncia sopra esposta conferma come anche la norma di derivazione contrattuale di diritto comune sia soggetta ai medesimi criteri interpretativi e di applicazione previsti per le norme in generale: in caso di successione temporale di più Ccnl, ove non vi siano disposizioni di abrogazione espressa, occorre verificarne le rispettive portate, onde valutare l’applicabilità delle singole previsioni.
Ferma restando la previsione di cui all’anzidetto art. 1, comma 10 del Ccnl 2016/2018, la questione si pone anche in termini di bilanciamento tra la tutela della privacy e quello dell’interesse del sindacato all’accesso. Occorre, pertanto, considerare se i documenti forniti dalla scuola contengano elementi di informazione sufficienti per l’attività di verifica dei criteri utilizzati per l’individuazione delle attività integrative e per la ripartizione delle risorse, secondo quanto previsto dagli articoli 5 e 22, comma 4, lett. c), sub c2) del Ccnl 2016/2018.

Ove tale condizione sia rispettata, ulteriori richieste incontrano l’ostacolo della non ammissibilità di cui all’art. 24, comma 3, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto “… preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”.
In conclusione, la pronuncia sopra esposta conferma come anche la norma di derivazione contrattuale di diritto comune sia soggetta ai medesimi criteri interpretativi e di applicazione previsti per le norme in generale: in caso
di successione temporale di più Ccnl, ove non vi siano disposizioni di abrogazione espressa, occorre verificarne le rispettive portate, onde valutare l’applicabilità delle singole previsioni.

1. Art.6, comma 2, lett. n) del Ccnl del comparto Scuola per il periodo 2006/2009.

2. È un evidente refuso: si tratta in realtà dell’articolo 1, comma 10.