Una proposta al mese – Il rompicapo degli avvisi bonari (soluzioni semplici ad atti complessi)

di Valentina Curatolo, Consulente del lavoro in Milano e Loredana Salis, Consulente del lavoro in Roma e Como

“Donaci, padre Zeus, il miracolo di un cambiamento”

(Simonide di Ceo)

A quanti di voi sarà capitato di imbattersi in un avviso bonario dell’Inps oppure in un verbale ispettivo dell’Inail nei quali si richiedono debiti e sanzioni a carico delle aziende, senza però che voi, consulenti del lavoro esperti, riusciste a risalire alle cause e alle modalità di calcolo utilizzate dagli Enti per la richiesta dell’indebito (o presunto tale)? Quante ore avete perso nel cercare di ricostruire importi e sanzioni?

A noi del Centro Studi di Milano è successo molte volte (l’ultima proprio questa mattina).

L’obiettivo del nostro articolo è duplice: ripercorrere la normativa in vigore e proporre delle soluzioni in linea con i principi in essa contenuti che permettano al contribuente, e al professionista che lo assiste, di leggere e capire con chiarezza la causa e le modalità di calcolo che determinano la pretesa contributiva e sanzionatoria da parte degli Enti.

Ma andiamo con ordine.

A decorrere dal 31 maggio 2010, è entrato in vigore il Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”. Il Decreto è stato convertito con modificazioni dalla Legge 30 luglio 2010, n. 122.

Con tale normativa si è voluto fornire l’Inps di uno strumento avente la connotazione di atto esecutivo, al fine di rendere più semplificato, tempestivo ed efficiente il sistema di recupero crediti contributivi.

Il nuovo sistema di riscossione è entrato in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2011 e interessa le modalità di recupero di tutti crediti accertati a partire dalla predetta data, anche di competenza di periodi antecedenti al 2011.

L’avviso di addebito è utilizzato come strumento per riscuotere le somme dovute sia a titolo di contributi previdenziali e assistenziali che non sono stati versati alle consuete scadenze, sia per le somme accertate a seguito di interventi ispettivi da parte degli organi di vigilanza.

Il comma 2 dell’art. 30 individua gli elementi che l’avviso di addebito deve contenere, precisando che la loro assenza è causa di nullità dell’avviso emesso.

L’Inps, con la circolare n. 168/2010, indica il contenuto che l’avviso dovrà riportare, con riferimento alla posizione del contribuente e a tutti gli elementi che consentono l’esatta identificazione della pretesa dell’Istituto ed in particolare riscontriamo tra gli altri:

  • la tipologia del credito con l’informazione della gestione previdenziale di riferimento e, in caso di crediti derivanti da atto di accertamento dell’Inps o di altri Enti, l’indicazione degli estremi dell’atto e la relativa data di notifica;
  • l’anno ed il periodo di riferimento del credito;
  • l’importo del credito distinto per singolo periodo e ripartito tra quota capitale, sanzioni e interessi, ove dovuti;
  • l’importo totale dei crediti contenuti nell’avviso comprensivi dei compensi del servizio di riscossione.

Alla luce di quanto esposto sopra ci chiediamo dunque se è legittimo l’operato degli Enti che, ad oggi, si limitano a indicare una certa somma a titolo di interessi e sanzioni con la sola distinzione se trattasi di sanzioni per omissione o per evasione senza dettagliare come sono giunti a determinare la relativa somma.

E ciò anche in considerazione del fatto che come previsto dall’art. 7, co. 2, lett. d) del D.l. n. 70/2011 convertito nella Legge n. 106/2011 le disposizioni contenute nello Statuto del contribuente sono applicabili anche alle attività ispettive o di controllo effettuate dagli enti di previdenza ed assistenza.

Da tale disposizione nasce quindi il diritto per il contribuente, che si vede notificare una richiesta di pagamento con atto impositivo, che gli vengano riconosciuti i diritti previsti in tale normativa.

Lo Statuto del contribuente, L. n. 212/2000 all’art. 7 prevede inoltre che gli atti dell’amministrazione finanziaria debbano essere motivati secondo quanto stabilito dall’art. 3 della Legge n. 241/90.

Al comma 3, lettera c) del summenzionato art. 7 dello Statuto del contribuente, è prescritto che sul titolo esecutivo (quale è l’avviso di addebito N.d.A,) va riportato il riferimento all’eventuale precedente atto di accertamento ovvero, in mancanza, la motivazione della pretesa tributaria.

Sulla base di tale disposizione possiamo dire che la motivazione della pretesa tributaria (contributiva) è elemento essenziale dell’avviso di addebito.

Cosa si intende per motivazione?

Tutti gli elementi che formano una pretesa creditoria, e che confluiscono in un avviso di addebito costituiscono la motivazione dello stesso atto.

La motivazione è anche un obbligo di trasparenza nei confronti del cittadino che, in questo modo, non soggiace a una pretesa arbitraria della pubblica amministrazione.

La Cassazione con la sentenza n. 18385/2005[1], afferma che la PA in persona dell’Ente impositore, ha sempre l’obbligo di specificare in modo chiaro le ragioni dell’iscrizione a ruolo dell’importo preteso, in modo da consentire al contribuente di esercitare in modo pieno il proprio diritto di difesa.

Conforme è poi una recente ordinanza della Cassazione[2]che prevede che se la cartella non riporta dettagliatamente il calcolo degli interessi sul debito preteso, la cartella è da ritenersi nulla in quanto non permette al contribuente un controllo sulla correttezza dei conteggi e di conseguenza non permette una adeguata difesa. Non rileva il fatto che i calcoli di interessi e sanzioni siano predeterminati dalla legge che il contribuente può autonomamente andare a consultare. La sentenza in esame specifica una ulteriore conseguenza: la mancanza dell’esplicitazione del calcolo determina l’annullamento dell’intera cartella e non solo della parte degli interessi.

Da quanto sopra è ormai chiaro che la giurisprudenza è orientata nel senso di ritenere sussistente il difetto di motivazione della cartella ove non viene chiarito attraverso quali criteri sono stati determinati gli interessi richiesti. La conseguenza è la nullità dell’intera cartella che contiene solo la cifra globale degli stessi, senza l’indicazione del procedimento di calcolo e delle aliquote prese a base delle singole annualità. La cartella di pagamento degli interessi maturati su un debito tributario deve essere sempre motivata; non rileva neanche che il debito sia stato riconosciuto in una sentenza passata in giudicato, considerato che il contribuente deve essere opportunamente messo in grado di verificare la correttezza del calcolo degli interessi a lui imputati.

Nonostante le numerose sentenze in cui è stato chiarito che la mancata esplicitazione dei calcoli relativi alla determinazione di sanzioni ed interessi integra la mancanza di motivazione dell’atto amministrativo che può condurre all’annullamento della cartella esattoriale, gli atti impositivi di Inps e Inail continuano a non rendere noto al contribuente il criterio di calcolo adottato, rendendo difficile, se non impossibile, effettuare una verifica sulla correttezza del dovuto.

La nostra proposta.

Dal quadro normativo e dall’orientamento giurisprudenziale emerge con chiarezza che gli atti di riscossione devono essere adeguatamente motivati anche per la parte concernente agli interessi e le sanzioni, perché ciò consente al contribuente di approntare una difesa efficace per l’eventuale contenzioso.

La mancata indicazione del tasso applicato e dei criteri utilizzati per il calcolo degli interessi e delle sanzioni addebitati integra, pertanto, un difetto di motivazione che rende nulla la cartella esattoriale per violazione del diritto di difesa costituzionalmente garantito: non è necessario dunque un intervento legislativo, basterebbe applicare la norma già in vigore.

È opportuno dunque che gli Enti si uniformino alle citate norme ed alle decisioni della Cassazione in modo da rendere effettivi i principi di trasparenza, leale collaborazione e partecipazione del contribuente al procedimento amministrativo, e rendere più semplice la lettura e il controllo degli atti impositivi volti a far valere una pretesa contributiva dell’Ente stesso.

Potremmo suggerire di utilizzate le medesime modalità espositive già utilizzate dall’Agenzia delle Entrate nei propri atti. Appare infatti molto chiara e schematica l’esposizione delle somme dovute, attraverso l’utilizzo di una griglia nella quale ogni colonna contiene un dato e precisamente: il codice tributo oggetto dell’atto, periodo di riferimento, la quota capitale, con esplicitazione del calcolo di interessi e sanzioni attraverso l’indicazione dei giorni e delle aliquote utilizzate

Tale modalità renderebbe di facile individuazione l’oggetto della pretesa.

Auspichiamo dunque un intervento degli Enti al fine non solo di tutelare il contribuente ma anche per evitare di esporsi al rischio di nullità degli atti per carenza dei requisiti fondamentali individuati dalla norma.

[1] Cass., sent. n. 18385/2005: “…l’ente impositore ha sempre l’obbligo di chiarire nella cartella esattoriale, sia pure succintamente, le ragioni – intese come indicazione sia della mera causale che della motivazione vera e propria – dell’iscrizione a ruolo dell’importo preteso, in modo da consentire al contribuente un non eccessivamente difficoltoso esercizio del diritto di difesa “atteso che alla cartella di pagamento devono ritenersi comunque applicabili i principi di ordine generale indicati per ogni provvedimento amministrativo dall’art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241, e successivamente recepiti, per la materia tributaria, dall’art. 7 della L. 27 luglio 2000, n. 212, ponendosi una diversa interpretazione della norma in insanabile contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, tanto più quando la cartella non sia stata preceduta da un motivato avviso di accertamento”.

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