Una faq (NON) CI SALVERÀ

di Manuela Baltolu – Consulente del lavoro in Sassari

Le F.A.Q. (acronimo di Frequently Asked Questions, ossia “domande poste frequentemente”) costituiscono uno strumento immediato di chiarimento su eventuali dubbi interpretativi che sorgono su norme e provvedimenti emanati dagli enti pubblici.

Si sono guadagnate la ribalta in maniera piuttosto incisiva durante la pandemia da Covid-19, anche a causa dell’urgenza e dei tempi ristretti con cui il Governo ha dovuto ricorrere ad una abnorme produzione di provvedimenti normativi e amministrativi. Celeberrime le faq del Ministero dell’interno pubblicate durante i periodi di lock-down relative al concetto di “congiunto”, così come quelle che definivano quali soggetti potessero recarsi in visita presso un’abitazione privata durante le feste natalizie, e non solo.

Sempre più spesso quindi, da elemento con mera funzione di supporto a provvedimenti normativi, amministrativi o di prassi, le faq hanno raggiunto funzioni esplicative e addirittura, in certi casi, con valore estensivo o restrittivo rispetto all’ambito di applicazione del provvedimento a cui si riferivano. Non si può quindi fare a meno di domandarsi quale valore giuridico abbiano nel nostro ordinamento e, conseguentemente, quale posizione occupino nella gerarchia delle fonti. In realtà, nonostante l’utilizzo di questo strumento sia in costante crescita, non vi è traccia di esso tra le fonti del nostro diritto, e nemmeno tra i documenti che costituiscono la c.d. prassi.

Nel momento in cui sorgono problematiche legate alla valenza di una faq, è indispensabile capire fino a che punto la risposta breve sia vincolante nei confronti sia del soggetto che adegua il proprio comportamento sulla base di essa, sia dell’amministrazione che l’ha fornita. Un tentativo di chiarezza è contenuto nella sentenza del Consiglio di Stato sezione I, n.1275 del 20 luglio 2021, riguardante una controversia in materia di appalti pubblici, sorta tra la Regione Calabria ed un ente di formazione partecipante alla gara, la cui candidatura era stata esclusa in quanto, a detta della P.A, la proposta risultava non conforme al bando.

Il ricorrente aveva partecipato ad un bando di gara avente come oggetto la gestione di misure di politica attiva per lo sviluppo di competenze digitali, da sviluppare su 10 diversi percorsi formativi.

Nel mese di agosto 2018 il ricorrente chiedeva, mediante faq inoltrata alla P.A. competente, conferma della possibilità che tutti e 10 i progetti potessero riferirsi alle medesime figure professionali, punto non specificato nel testo del bando, ricevendo risposta affermativa.

La Regione Calabria emetteva il 13 giugno 2019 il decreto direttoriale contenente la graduatoria provvisoria, in cui il ricorrente risultava non ammesso in quanto, affermava la Regione, i 10 percorsi dovevano essere afferenti a figure professionali differenziate. L’ente escluso proponeva ricorso amministrativo alla Regione, che la stessa respingeva. Successivamente, la Regione Calabria emetteva il decreto direttoriale con la graduatoria definitiva in data 5 agosto 2019, confermando quanto già contenuto nella provvisoria. Il ricorrente procedeva quindi con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, cui seguiva l’intervento del Consiglio di Stato che, entrando nel merito dell’effettiva portata delle faq, afferma che, pur essendo esse sconosciute all’ordinamento giuridico, è innegabile che la loro funzione pratica sortisca un effetto sui destinatari, a partire dall’affidamento nei confronti di chi (l’amministrazione) fornisce le risposte. Pertanto, prosegue il Consiglio di Stato, pur non avendo carattere vincolante, le faq hanno indirizzato senza dubbio la condotta del ricorrente; di conseguenza, anche qualora il contenuto possa apparire in contrasto con quanto indicato nel testo del bando originario, peraltro definito “ di formulazione non felice e non univoca”, le doglianze del ricorrente non possono che essere accolte. Secondo il consiglio di Stato le faq, seppure nella loro atipicità, si pongono a metà strada tra le disposizioni di carattere normativo, quasi sempre generali e astratte e quindi non idonee a prevedere ogni possibile risvolto concreto, e la funzione amministrativa da parte di una P.A.

Inoltre non recano indicazioni relativamente alla loro elaborazione, alla procedura o ai soggetti che ne sono i curatori o i responsabili, così come non vengono pubblicate a conclusione di un procedimento predefinito dalla legge.

Conclude quindi il Consiglio di Stato che, sebbene è da escludere che le risposte alle faq possano essere assimilate a una fonte del diritto sia primaria che secondaria, così come non possano essere ritenute affini alle circolari, dal momento che non costituiscono un obbligo interno per gli organi amministrativi, possono tuttavia, pur non avendo carattere vincolante, contribuire senz’altro a fornire un’utile indicazione di carattere applicativo in ordine alla ratio sottesa alle procedure e agli atti in corso di esame. L’amministrazione potrà eventualmente discostarsi da quanto affermato attraverso le faq, solo nel caso in cui sia in grado di addurre elementi nuovi e decisivi a sostegno della diversa interpretazione, che trovino puntuale corrispondenza nell’avviso pubblico.

In conclusione, chi si uniforma alla faq deve essere tutelato, a meno che la faq non sia in palese contrasto con il testo del bando oggetto della stessa, deduzione che non pone totalmente al riparo da risvolti negativi i destinatari.

Una precedente pronuncia in merito era stata adottata, sempre dal Consiglio di Stato, nella sentenza n.6812/2020 sezione I, nella quale si riconducevano le faq all’esigenza di trasparenza dell’attività della P.A. nonché di economicità della medesima, definendole come una “una sorta d’interpretazione autentica, con cui l’Amministrazione chiarisce la propria volontà provvedimentale, in un primo momento poco intelligibile, precisando e meglio delucidando le previsioni della lex specialis”.

Ma allora, se di interpretazione autentica si tratta, qualora la faq fosse in contrasto con il provvedimento cui è riferita, quali scenari si presenterebbero?

Urge una più chiara classificazione e regolamentazione di queste risposte brevi, così come per gli altrettanto famosi “comunicati stampa”, che ben hanno animato in molteplici occasioni le giornate dei contribuenti, soprattutto in epoca Covid.

 

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