L’individuo che condanna lo Stato: THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS Sentenza n. 35786/2019 – Deuxième Section “Affaire Melike c. Turquie

di Clarissa Muratori, Consulente del lavoro in Milano

LA COSCIENZA DELL’EUROPA

Istituita nel 1959 la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (in breve CEDU) è un organo giurisdizionale internazionale indipendente cui è possibile ricorrere in caso di violazione dei diritti fondamentali tutelati dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

La sua nascita è legata all’esigenza che gli Stati aderenti avvertirono per riemergere dalle atrocità legate alla seconda guerra mondiale: tutti concordemente riconobbero una necessità di garanzia comune e sopra ogni altra cosa del concetto di democrazia, diritti umani e stato di diritto ma, soprattutto, comune era il pensiero dell’epoca, che la ragione dei conflitti bellici sia interni che tra gli Stati risiedeva proprio nella violazione dei diritti fondamentali dell’individuo.

Così nel 1949, dodici Paesi, al fine di tutelare e preservare tali valori, si riunirono costituendo il Consiglio d’Europa che adottò da quel momento la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

“Nessuno può guardare avanti negli anni ed essere certo di essere lontano dalla minaccia del totalitarismo (…). Dobbiamo perciò agire in anticipo creando una coscienza dell’Europa che possa far suonare l’allarme. Questa coscienza non può che esistere sotto forma di una giurisdizione propria all’Europa” 1 .

La materia dei diritti e delle libertà fondamentali non poteva più essere oggetto di legislazione interna, ma occorreva trasferire la responsabilità della sua tutela ad un organo internazionale terzo e indipendente, un garante giurisdizionale che attraverso, sopra e contro gli Stati aderenti, vegliasse sul rispetto della Convenzione2 .

La struttura del Sistema sovrastatale della Corte, così come pensato, è dirompente: un individuo può difendersi contro uno Stato e ottenere giustizia in caso di violazione di uno o più dei suoi diritti o libertà fondamentali. Per tale ragione nei processi promossi alla CEDU da un lato troviamo il Governo del singolo paese, il convenuto, dall’altro il ricorrente, l’individuo.

È opportuno tuttavia ricordare che, prima di adire la CEDU, il rispetto della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo deve avvenire a livello nazionale.

Ogni Stato deve in primo luogo sorvegliarne l’osservanza interna e se necessario denunciarne alla CEDU la violazione. Questo avviene ad esempio nei ricorsi interstatali, promossi da Stati membri contro altri Stati membri anche senza averne un interesse diretto sia esso economico, sociale o politico. Aver condiviso e ratificato un Trattato – la Convenzione appunto – rende tutte le parti coinvolte legittimate a mantenere saldi e difendere i valori alla base della Convenzione stessa. Non vige quindi il principio di reciprocità secondo il quale la violazione di uno dei diritti fondamentali da parte di uno Stato legittima anche gli altri a commettere la stessa violazione. E non potrebbe essere che così, pena il crollo dell’intero Sistema che ha innalzato la Corte a organo giudicante sovraordinato a tutti gli Stati membri.

LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

La Convenzione 3 , che la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha il compito di tutelare, è un trattato internazionale aperto agli Stati ratificanti, posto a tutela dei diritti e delle libertà fondamentali dell’individuo.

Ad oggi sono quarantasette gli Stati aderenti, anche se non tutti hanno ratificato la totalità dei Protocolli annessi alla Convenzione; i Protocolli rappresentano testi che prevedono diritti supplementari rispetto al catalogo inserito in Convenzione.

Il preambolo della Convenzione contiene lo scopo di tale atto.

Partendo dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo delle Nazioni Unite del 1948, nella Convenzione si afferma che il fondamento risiede nell’azione di “realizzare un’unione più stretta tra i suoi membri, e che uno dei mezzi per conseguire tale fine è la salvaguardia e lo sviluppo dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;” e ciò potrà avvenire solo attraverso l’adozione di un regime politico effettivamente democratico e attraverso una comune concezione di rispetto dei diritti dell’uomo.

Non solo, si afferma che spetta in primis alle parti contraenti garantire il rispetto di tali diritti e che nel farlo potranno essere soggetti al controllo della Corte Europea all’uopo istituita.

È la Convenzione stessa che disciplina al suo interno le regole per il funzionamento della Corte

È possibile proporre ricorso alla Corte di Strasburgo solo ove si ritenga di essere stati vittime di una violazione dei diritti umani, se le vie interne di tutela sono state esaurite e solo se la violazione sia imputabile ad uno degli Stati vincolati alla Convenzione.

l numero di ricorrenti potenziali è estremamente vasto e va oltre i confini dei Paesi aderenti, infatti anche cittadini non europei, siano essi rifugiati o individui che si trovino sul territorio di uno Stato membro, sono anch’essi protetti.

Dei diritti fondamentali inseriti all’interno della Convenzione ricordiamo tra tutti il diritto alla vita: nessuno tra gli Stati oggi aderenti ammette più la pena di morte. Migliaia sono i casi, le storie umane e gli episodi più o meno gravi che hanno interessato e interessano la Corte in tema di diritti e libertà fondamentali dell’individuo.

Volendo citarne alcuni è possibile ricordare che la Corte ha condannato l’Italia per aver rimandato in Libia cittadini somali ed eritrei da lì partiti su navi per l’Europa. La Corte ha stabilito che queste persone avrebbero corso un rischio di maltrattamento e tortura in caso di ingresso in tale Stato, quindi l’Italia non avrebbe dovuto permetterne l’ingresso.

Anche il Regno Unito ha subito una condanna in seguito ad una missione in Iraq in cui avevano perso la vita dei civili e dove risultavano coinvolti soldati inglesi, lì in missione per mantenere la sicurezza interna, non avendo il Governo inglese eseguito un’operazione di indagine idonea a dissipare tutti i dubbi legati al coinvolgimento dei propri soldati nella morte di cittadini iracheni.

La Corte si è espressa anche sul delicato tema della fine della vita, affermando che non vi sarebbe violazione dei diritti umani se la decisione delle giurisdizioni interne di interrompere l’alimentazione e l’idratazione artificiale a persone in stato vegetativo venisse attuata.

Numerose anche le pronunce in tema di divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti anche in relazione al sovrappopolamento carcerario.

Tuttavia la maggior parte dei ricorsi cui la Corte è chiamata a pronunciarsi riguarda il diritto ad un equo processo, sia in termini di tempistiche per ottenere una sentenza definitiva, sia in termini di riconoscimento del relativo indennizzo. In quest’ultimo caso la Corte ha stabilito che uno Stato non può invocare problemi di budget per non eseguire una decisione giudiziaria.

Degne di nota poi le sentenze inerenti la violazione della libertà d’espressione che hanno interessato tra i vari Stati anche la Turchia proprio ed in occasione dell’ultima sentenza che andremo ad analizzare.

Il caso4 : una dipendente del Ministero dell’Istruzione pubblica turca era stata licenziata a seguito di alcuni “like” apposti sotto a dei commenti comparsi su Facebook che vertevano in critiche politiche contro presunte pratiche repressive messe in atto dalle autorità, nonché su denunce di presunti abusi di studenti che avrebbero avuto luogo in stabilimenti sotto il controllo di funzionari pubblici, ed ancora relativi ad una condanna rispetto ad una dichiarazione sessista tenuta da una personalità religiosa ben nota al pubblico.

In virtù del ruolo ricoperto dalla lavoratrice e, vista l’amministrazione di appartenenza, lo Stato turco, in ogni grado di giudizio sino alla Corte Costituzionale veniva confermata la condanna al licenziamento emessa dei primi giudici.

La motivazione risiedeva nel fatto che la ricorrente, seppure non svolgesse il ruolo di docente, apparteneva all’amministrazione pubblica ed in virtù di ciò era dovuto un livello di reverenza e attenzione nei confronti delle autorità coinvolte ben superiore di quello mostrato.

Seppure il procedimento fosse stato gestito secondo le regole del diritto privato del lavoro e non vi fosse stato ricorso al giudizio amministrativo e, nonostante l’impatto dei suoi “like” che non avevano catturato l’attenzione del vasto pubblico, i giudici all’unisono concordavano in una sentenza di condanna espulsiva in quanto si riteneva che con tale condotta fossero stati messi in pericolo la pace e l’ordine all’interno del luogo di lavoro e che si inneggiasse alla violenza e ad azioni illegali nei confronti dei soggetti bersaglio delle critiche.

Il caso approda alla CEDU e la Corte, dopo attenta analisi della fattispecie, conclude per accogliere le doglianze della ricorrente condannando il Governo turco al versamento di un indennizzo a titolo di risarcimento danni per violazione del diritto d’espressione (articolo 10 della Convezione).

Nonostante gli atti repressivi del governo turco nei confronti di dissenzienti non rappresentino episodi isolati, il caso è emblematico per comprendere che ancora oggi, in uno degli Stati ratificanti la Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo, sia severamente sanzionato un atteggiamento di critica e protesta nei confronti delle autorità, svuotando di valore uno tra i diritti più significativi per l’individuo: la libertà d’espressione.

La Corte procede rilevando che seppure la dipendente fosse un lavoratore del Ministero dell’Istruzione il suo status non era quello di dipendente pubblico sottoposto ad uno speciale vincolo di fiducia e lealtà nei confronti della propria amministrazione, ma un lavoratore il cui rapporto di lavoro era disciplinato dalle regole del diritto comune del lavoro e quindi con un vincolo di riservatezza e discrezione meno accentuato rispetto a quello richiesto a funzionari pubblici.

Prova ne era il fatto che i tribunali dai quali la lavoratrice era stata giudicata non erano amministrativi, ma di diritto del lavoro e che tutta la procedura propedeutica al licenziamento aveva seguito le comuni regole del diritto del lavoro.

In aggiunta la Corte afferma che le giurisdizioni interne non erano riuscite a dimostrare con sufficiente analisi e chiarezza quale fosse stato l’atto idoneo a perturbare la quiete e la tranquillità sul posto di lavoro. I giudici nazionali per la verità si erano limitati solo a rilevare quali erano state le critiche  tiche sulle quali la lavoratrice aveva apposto i suoi “like”.

Non si era neppure analizzato, prosegue la Corte, l’impatto della condotta oggetto di condanna. Se è vero che Facebook rappresenta certamente un mezzo di comunicazione senza eguali per la capacità e velocità di diffusione delle notizie, è pur vero che nel caso di specie la notizia era a disposizione di un esiguo numero di persone, quindi era doverosa oltre che essenziale l’analisi degli effetti che la specifica notizia avrebbe potuto arrecare sul pubblico coinvolto, prima di ritenere senza alcun margine di dubbio che tale azione avrebbe compromesso pace e sicurez

Aggiunge la Corte che la lavoratrice oltre tutto non era l’autore della notizia, con ciò dando all’azione del “like” un peso più blando rispetto a quello associabile alla volontà di diffondere la notizia. Con un like si esprime condivisione, non si compie una materiale azione di divulgazione.

E ancora, dalla pubblicazione dei like alla condanna al licenziamento le autorità turche non avevano neppure indicato se la condotta della lavoratrice aveva davvero causato incidenti tali da mettere in pericolo la pace e l’ordine pubblico sul posto di lavoro.

Conclude pertanto la Corte che le ragioni addotte dalle giurisdizioni interne non erano tali da poter giustificare un licenziamento e presume anche che la sanzione massima applicata fosse legata al ruolo ricoperto all’interno dell’istituto della lavoratrice (non si trattava di un docente) e alla sua avanzata età, ritenendo tali motivazioni del tutto inidonee alla decisione presa.

Premesso tutto ciò la Corte ritiene che i giudici interni non abbiano applicato le regole in conformità con il diritto di libertà d’espressione sancito dall’articolo 10 della Convenzione, non sussistendo alcuna proporzionalità tra l’interferenza nell’esercizio di tale diritto e la sanzione comminata e non rappresentando le ragioni addotte motivi pertinenti e sufficienti per un’azione espulsiva. Per le ragioni su esposte il ricorso della lavoratrice è stato accolto ed il Governo turco condannato a rifonderle un indennizzo.

LA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

Dall’analisi del caso appena prospettato può essere utile provare a comprendere quando e come è possibile ricorrere alla CEDU.

Per proporre ricorso alla CEDU occorre aver esaurito tutti i ricorsi suscettibili di porre rimedio alla situazione denunciata. La Convenzione infatti, sempre nel preambolo, afferma il principio di sussidiarietà: la Corte può essere adita solo ove non si sia trovata soddisfazione da parte della legislazione nazionale fino al più alto grado di giudizio definitivo, dopo il quale il ricorrente ha sei mesi di tempo per ricorrere alla Corte.

La Corte ha sede a Strasburgo nel Palazzo dei Diritti dell’Uomo ed è costituita da un giudice per ogni Stato aderente.

Ogni giudice è indipendente e non rappresenta gli interessi nazionali, ma si pone a tutela del più alto compito di salvaguardare i diritti umani di tutti gli individui così come definiti nella Convenzione Europea.

Per tale ragione devono godere della più alta considerazione morale e possedere i requisiti richiesti per l’esercizio delle più nobili funzioni giudiziarie, o essere dei giureconsulti di riconosciuta competenza.

In termini numerici la CEDU è un organo giurisdizionale che da più di mezzo secolo si pone a tutela di oltre 800 milioni di persone e che per queste rappresenta l’ultimo baluardo contro la violazione dei diritti umani.

Il compito affidato alla Corte è quello di sorvegliare che la Convenzione Europea, e quindi i diritti umani in essa contenuti, non vengano violati dagli Stati aderenti.

Tale è il valore riconosciuto alla Convenzione che la tutela e la protezione dell’individuo è assicurata anche nel caso in cui questi non sia cittadino di uno degli Stati aderenti, ma che da tali Stati subisca violazione dei propri diritti umani e delle proprie libertà fondamentali. Ogni anno la Corte riceve decine di migliaia di ricorsi, ma solo per pochi di questi si ammette un esame nel merito.

La stragrande maggioranza dei ricorsi infatti  viene dichiarata inammissibile per violazione dei criteri per adire la Corte: è fondamentale infatti seguire con scrupolo tutte le disposizioni necessarie per l’ammissibilità di un ricorso alla CEDU5 .

Non è possibile ad esempio ricorrere alla Corte di Strasburgo per protestare in termini generali contro una legge nazionale rispetto alla quale ci si trovi in disaccordo. Così come non è possibile proporre ricorso nei confronti di una persona fisica o di un’associazione, in quanto il ricorso alla CEDU prevede che il convenuto sia uno degli Stati che hanno ratificato la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo; per tale ragione il ricorso nei confronti di Stati non aderenti sarà dichiarato inammissibile.

Quando la Corte si esprime nel merito a favore del ricorrente e quindi accerti la violazione della Convenzione, lo Stato aderente è condannato a dare esecuzione alla sentenza, oltre all’eventuale erogazione di un indennizzo a titolo di risarcimento.

Possono ricorrere alla CEDU persone fisiche e giuridiche e almeno inizialmente non è necessaria l’assistenza di un legale.

La Corte, in quanto organo giurisdizionale, ricevute le doglianze del cittadino, che ricordiamo potrebbe anche non essere europeo, ma tutelato in quanto individuo, dovrà esprimersi sull’eventuale violazione che il caso concreto rappresenta, attraverso un’interpretazione delle norme contenute nella Convenzione (articolo 32). Tali norme hanno infatti una portata generale, sta ai giudici della Corte interpretarle, calarle nella fattispecie in esame e dichiarare se del caso la loro violazione.

Per far ciò la Corte, a differenza dei Paesi di civil law, si basa sui suoi precedenti giurisprudenziali, quindi su sentenze emesse sulla stessa o analoghe fattispecie. Per addivenire ad una decisione può anche fare riferimento alle proprie dichiarazioni di inammissibilità, atti formali il cui valore è del tutto analogo a quello delle sentenze. In tali documenti, nell’analisi del caso concreto, la Corte spiega per quale ragione non si ritiene violata la Convenzione.

È pur vero però che il richiamo ai propri precedenti potrebbe non essere utile qualora non vi fosse nell’operato della Corte un caso pertinente alla singola fattispecie oggetto di analisi. Pertanto in questa situazione la Corte dovrà esprimersi trovando la ratio decidendi più elevata e non la singola definizione della singola vicenda concreta6 .

La difficoltà che può essere rilevata tra la giurisprudenza casistica della Corte di Strasburgo e quella dei Paesi di civil law non è tanto nella tutela delle libertà e diritti fondamentali dell’individuo che si intende garantire, in tal senso tra i Paesi vi è certamente – almeno formalmente – una comunione di intenti.

Se pensiamo infatti alla nostra Carta Costituzionale è certamente possibile scorgervi gli stessi principi contenuti nella Convenzione.

La vera sfida è quella di armonizzare la produzione normativa interna, che si esprime in termini generali e astratti, con l’intervento giurisprudenziale della Corte di Strasburgo che produce decisioni concrete ed effettive, decisioni che possono influenzare e limitare il sistema nazionale.

Prendendo a titolo di esempio l’articolo 117 della nostra Costituzione è possibile affermare che le decisioni emesse dalla Corte di Strasburgo hanno il potere di determinare l’incostituzionalità di una legge nazionale se in contrasto con esse.

Con le sentenze 348 e 349 del 2007 la Corte Costituzionale ha affermato che i giudici devono fare ogni sforzo possibile di adattamento della legislazione interna alla Convenzione. Qualora il conflitto sia insuperabile i giudici dovranno eccepire l’incostituzionalità e sarà allora compito della Corte Costituzionale verificare l’incostituzionalità o meno della normativa interna rispetto alla Convenzione Europea. Dal punto di vista degli obblighi internazionali quindi la Corte Costituzionale afferma correttamente una superiorità della Corte di Strasburgo.

Vi è quindi un obbligo fermo di adeguarsi alla giurisdizione europea seppure la produzione normativa abbia natura differente da quella dei paesi di civil law. Vi è in sostanza un obbligo a carico dei singoli Stati aderenti di interpretare le norme il più possibile in modo armonico alla Convenzione e alla giurisprudenza di Strasburgo.

Il motivo di tutto ciò risiede nel fatto che molti anni fa è stato ratificato un Trattato, ancora oggi di estremo valore e attualità, che unisce più Stati in un progetto comune necessario e imprescindibile: garantire agli individui i propri diritti e le proprie libertà fondamentali. Perché il Sistema stia in piedi è fondamentale che il precedente espresso dalla CEDU, che sia rappresentato da un singolo caso o da molti, sia sempre vincolante per gli Stati aderenti.

LE SENTENZE DELLA CEDU E L’ORDINAMENTO NAZIONALE

Accertata la violazione di uno dei diritti o garanzie contenuti nella Convenzione, la Corte pronuncia sentenza di condanna e lo Stato coinvolto ha l’obbligo di conformarsi alla decisione mettendo in esecuzione le sentenze.

La sentenza di condanna è sempre definitiva e non può formare oggetto di nuovo ricorso. Al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, costituito dai Ministri degli Affari esteri di tutti i Paesi aderenti o dai loro rappresentanti, è affidato il compito di controllare l’esecuzione delle sentenze e l’adozione da parte dello Stato condannato di misure idonee a scongiurare che la violazione si ripeta. Il Comitato, organo esecutivo della Corte, si riunisce regolarmente e termina l’esame di un ricorso solo ove sia soddisfatto delle misure adottate dallo Stato condannato.

Le sentenze della CEDU hanno condotto negli anni a significativi cambiamenti sulla legislazione nazionale determinando di fatto modifiche a quanto stabilito a livello nazionale dagli organi giurisdizionali.

Ciò detto tuttavia, per quanto la Corte si ponga in senso assoluto a tutela dell’individuo e dei suoi diritti fondamentali, occorre tener presente il principio di sussidiarietà, secondo cui la Corte deve essere adita solo dopo che i diritti fondamentali degli individui non siano stati riconosciuti a livello nazionale. Nonostante l’alto Sistema ratificato a livello Europeo, non è infrequente che gli Stati tardino a dare esecuzione alle condanne della CEDU, spesso giustificandosi adducendo motivazioni legate alla sicurezza nazionale o al rispetto delle tradizioni interne. Ebbene, in questo caso torna ad essere fondamentale il richiamo al preambolo della Convenzione in cui, correttamente, si fanno affermazioni non politiche o culturali ma normative: laddove vi siano contraddizioni o discordanze tra la normativa prodotta dagli Stati rispetto a quanto affermato dalla CEDU risulta necessario porre in essere il maggiore sforzo possibile affinché sia possibile tendere ad una unificazione e armonizzazione sempre più solida del Sistema Europa, perché il superamento dei confini tra i vari Stati aderenti, e quindi il trovarci all’interno di un territorio che non è il nostro, ci permetta come individui di essere certi di poter mantenere gli stessi diritti e libertà fondamentali già riconosciuti nel nostro Paese7 .

1. Pierre Henri Teitgen, membro dell’Assemblea Consultativa del Consiglio d’Europa, 1949.

2. Conferenza, Convenzione europea dei diritti umani, valore interno e resistenze nazionalistiche, Vladimiro Zagrebelsky, 23 febbraio 2017.

3. La Convenzione dei Diritti dell’Uomo: fanno fede unica- mente le versioni inglese e francese della Convenzione. Questa traduzione non è una versione ufficiale della Convenzione.

4. Sentenza n. 35786/2019 – Deuxième Section “Affaire Melike c. Turquie”.

5. Il mio ricorso alla CEDU.

6. Conferenza, Convenzione europea dei diritti umani, valore interno e resistenze nazionalistiche, Vladimiro Zagrebelsky, 23 febbraio 2017.

7. Conferenza, Convenzione europea dei diritti umani, valore interno e resistenze nazionalistiche, Vladimiro Zagrebelsky, 23 febbraio 2017.

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