Le nuove sanzioni in materia di lavoro: istruzioni, capitolo Terzo

a cura di Alberto Borella, Consulente del lavoro in Chiavenna

Avevo concluso il mio ultimo articolo su questa Rivista con una netta censura del modus operandi dell’italica Pubblica Amministrazione che sembra sfornare circolari, note e messaggi esclusivamente in risposta ai dubbi che la dottrina e la stampa specializzata sollevano di volta in volta. Quasi che i tecnici ministeriali siano incapaci, in autonomia, di individuare i risvolti critici della normativa che loro stessi sono chiamati, da subito, ad applicare.

Manco a dirlo ed ecco, puntuale, uscire un nuovo chiarimento, che riprende due problematiche sulle quali l’Agenzia ammette tra le righe di non aver fatto la necessaria chiarezza: l’individuazione del soggetto trasgressore e l’arco temporale di riferimento della recidiva.

LA NOTA N. 2594 DEL 14 MARZO 2019 A FIRMA ISPETTORATO NAZIONALE DEL LAVORO

Nel nuovo intervento di prassi viene esplicitata la finalità di integrare le precisazioni già fornite con la circolare n. 2 del 14 gennaio 2019 e della successiva nota integrativa n. 1148 del 5 febbraio 2019.

A dire il vero la nota esordisce sottolineando la necessità di stilare un prontuario delle sanzioni soggette alle maggiorazioni previste dalla legge di bilancio, con indicazione dei relativi codici tributo, al fine di semplificare l’attività di tutti gli organi di vigilanza di cui all’art. 13, comma 7, del D.Lgs. n. 124/2004. Un aspetto tecnico interno che poco rileva per gli operatori privati del settore (per il quale sarebbe forse bastato un memorandum interno) e che appare quindi un mero pretesto per fornire i citati chiarimenti.

 

L’INDIVIDUAZIONE DEL TRASGRESSORE

Con la nota qui in commento l’Inl prova a ritornare sulla definizione di “soggetto destinatario delle sanzioni” allo scopo di chiarire meglio tale figura.

Si ribadisce in primis come il trasgressore debba essere inteso quale soggetto, persona fisica ex L. n. 689/1981, che agisce per conto della persona giuridica (generalmente coincidente con il legale rappresentante dell’impresa o persona delegata all’esercizio di tali poteri). Conseguentemente, non si potrà configurare la “recidiva” laddove le sanzioni, pur riferibili indirettamente alla medesima persona giuridica, siano commesse da trasgressori diversi. Analogamente, non potrà tenersi conto di violazioni commesse dalla medesima persona fisica che abbia agito per conto di persone giuridiche diverse.

In riferimento invece al soggetto datore di lavoro – nozione specificatamente utilizzata dal Legislatore in riferimento agli illeciti di cui al D.lgs. n. 81/2008 – viene precisato che la recidiva scatterà solo qualora la persona fisica che ha commesso l’illecito rivesta e abbia rivestito tale qualifica.

Detta così l’espressione non brillerebbe per chiarezza, ma per fortuna la nota chiarisce che anche per questa figura valgono analoghe considerazioni fatte per il trasgressore, dal che si deduce che il mutamento nell’ambito della medesima persona giuridica del soggetto datore di lavoro esclude la recidiva, così come nel caso di un datore di lavoro che abbia agito per conto di persone giuridiche diverse.

A dire il vero la cosa era apparsa a chi scrive pacifica sin dall’inizio, ma probabilmente a qualcuno, forse all’interno della struttura ispettiva, questo dubbio era venuto.

 

L’ARCO TEMPORALE DI RIFERIMENTO

Su questo aspetto va qui rammentato che la nota Itl n. 1148/2019 aveva già precisato che gli illeciti pregressi rilevanti ai fini dell’applicazione delle maggiorazioni di cui trattasi non dovevano necessariamente essere stati commessi dopo l’entrata in vigore della nuova disposizione. Posizione che respingeva quindi i dubbi, espressi da chi scrive, circa la legittimità di una norma che intende ancorare una più gravosa sanzione nel caso di reiterazione di precedenti comportamenti illeciti anche ove questi si siano consumati in un periodo previgente la riforma della recidiva.

La nuova nota dello scorso 14 marzo riprende il concetto espresso all’ultimo capoverso della citata nota del 5 febbraio u.s., ribadendo che gli illeciti da prendere in considerazione ai fini della “recidiva” (c.d. fondanti) sono anche quelli commessi prima dell’entrata in vigore della legge di bilancio, confermando pertanto che dal 1° gennaio 2019, ai fini della “recidiva”, rilevano tutti gli illeciti divenuti definitivi (a seguito di ordinanza ingiunzione non impugnata o di sentenza divenuta definitiva) nei tre anni precedenti la commissione del nuovo illecito e quindi anche nel 2016, nel 2017 e nel 2018.

Ma l’Inl non si ferma qui e fornisce anche quella che risulta essere una nuova definizione di arco triennale di riferimento che deve essere inteso sia quale periodo in cui l’illecito è stato commesso sia quale periodo in cui lo stesso è stato definitivamente accertato.

Rammentiamo che solo lo scorso 5 febbraio l’Agenzia ispettiva si era espressa in termini decisamente diversi ritenendo che il significato da attribuire all’espressione “essere destinatario delle medesime sanzioni nel triennio precedente” va inteso nel senso di essere stato destinatario di provvedimenti divenuti definitivi nel triennio precedente alla commissione del nuovo illecito per il quale va effettuato il calcolo della sanzione.

Appare quindi estremamente interessante questa nuova lettura che pare una sorta di interpretazione logico-sistematica della disposizione di legge – e ben lo si intuisce, come vedremo, dalle motivazioni richiamate a suo supporto – la quale, lo risottolineiamo, parla invece esplicitamente di datore di lavoro che sia stato destinatario di sanzioni amministrative o penali per i medesimi illeciti.

Lo avevamo già detto sul numero di gennaio di questa Rivista, e lo riportiamo paro paro: se l’italiano ha ancora un senso si dovrebbe interpretare la volontà del Legislatore quale quella non di sanzionare una vera e propria recidiva ma la mera circostanza che una sanzione (definitiva) della medesima indole sia stata “notificata” nei precedenti tre anni, e ciò a prescindere dalla commissione dell’illecito in tale periodo. Illecito che quindi potrebbe riferirsi a comportamenti posti in atto parecchio tempo prima dei tre anni precedenti individuati dalla norma, accertati ovviamente nei termini prescrizionali.

L’Ispettorato Nazionale del Lavoro appare ancora una volta – e di questo ne andiamo ovviamente fieri – recepire e condividere la nostra critica, spingendo la sua posizione chiaramente oltre il dato letterale della norma. E lo fa ammettendo che in caso contrario, assumerebbero rilevanza condotte eccessivamente risalenti nel tempo, e ciò sia in contrasto con principi generali di ragionevolezza, di certezza del diritto e di rilevanza temporale delle condotte antigiuridiche, sia con la specifica ratio della norma in commento che mira a colpire in modo più grave la reiterazione di comportamenti antigiuridici realizzati in un determinato arco temporale.

Tutto bene, per carità, ma è singolare che sia proprio l’Inl – organo, ricordiamolo, sottoposto alla vigilanza del Ministero del Lavoro – a sottolineare di fatto l’equivocità terminologia di una legge che sappiamo essere stata scritta dal medesimo Ministero.

PROBLEMATICHE TECNICHE

L’Ispettorato nazionale deve purtroppo dare anche atto di una possibile difficoltà operativa nell’accertamento della recidiva dovuta alla assenza di una adeguata informatizzazione dei processi di competenza dell’ufficio legale e del contenzioso delle Itl.

Nelle more viene suggerito, al fine di verificare gli eventuali presupposti per l’applicazione della “recidiva” anche da parte degli stessi organi di vigilanza, di procedere a specifiche intese a livello locale volte a definire modalità e tempistiche per il riscontro di eventuali richieste di verifica che, allo stato, non potranno che essere effettuate sulla base delle informazioni effettivamente disponibili presso i singoli Uffici interpellati.

Vediamola al momento come una buona notizia per i nostri clienti, anche se è avvilente scoprire come la macchina pubblica non sia attrezzata per supportare la corretta applicazione della nuova recidiva introdotta dalla Legge n. 145/2018. L’ennesima riprova della distanza siderale tra legislatore e realtà operativa.

QUESTIONI ANCORA APERTE

Nessun chiarimento invece relativamente a due casistiche che avevamo evidenziato proprio su questa Rivista.

La prima riguarda la particolare fattispecie di più violazioni amministrative della stessa indole ma commesse in tempi così ravvicinati da configurarsi come atti di uno stesso disegno antigiuridico. Ci eravamo chiesti e, continuiamo a chiedercelo, cosa accadrebbe se venissero accertati, a distanza di tempo e con due distinti accessi, illeciti amministrativi commessi pochi mesi l’uno dall’altro. In presenza di comportamenti illeciti riferibili ad una stessa programmazione unitaria (o medesima condotta) si applica o no l’esclusione della reiterazione che è uno dei principi generali stabiliti dall’art. 8-bis (comma 4) della Legge n. 689/1981?

La seconda questione riguarda l’ipotesi di più violazioni della stessa indole accertate con un unico provvedimento esecutivo. Per questa fattispecie vige o meno il principio stabilito dal secondo periodo del comma 1 del più volte citato art. 8-bis che in questo caso affermerebbe la sussistenza della reiterazione? L’eventuale risposta non può non tenere conto di come sia evidente che per la nuova recidiva il Legislatore abbia voluto discostarsi dal principio generale delle Legge n. 689/1981 – forse quello più fondante la fattispecie della reiterazione – che al periodo primo del citato comma fa riferimento, al contrario della Legge n. 145/2018, alla “commissione” del fatto e non alla suo “accertamento definitivo”.

Chi scrive già si è espresso nel ritenere che il dato letterale della norma che ha introdotto questa nuova recidiva non consentirebbe, in entrambe le casistiche descritte, l’applicazione dei predetti principi generali. Ciò non toglie che un intervento ufficiale dell’Inl sul punto sarebbe oltremodo gradito ed opportuno.

Vogliamo infine concludere ribadendo le perplessità, espresse nei precedenti nostri interventi, sulla legittimità di considerare, ai fini della recidiva, anche gli illeciti (c.d. fondanti) commessi prima dell’entrata in vigore della nuova norma. E questo proprio in funzione della regola del favor rei ma anche di quei principi generali di certezza del diritto e di rilevanza temporale delle condotte antigiuridiche che la stessa Agenzia ispettiva ha richiamato – va detto giustamente – per correggere in via applicativa una palese illogicità, per non dire antigiuridicità, della disciplina in questione.

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