Il Jobs Act viola LA CARTA SOCIALE EUROPEA

a cura di Luigi Degan, Ricercatore del Centro Studi e Ricerche

Il Comitato europeo dei diritti sociali ha deciso, su ricorso della CGIL, che alcune norme del Jobs Act violano la Carta sociale europea. Cerchiamo di capire quale sia il valore di queste decisioni e della Carta per gli operatori del diritto.

Il Comitato europeo dei diritti sociali del Consiglio d’Europa1 ritiene che il Jobs Act violi il diritto dei lavoratori a una congrua riparazione per il caso di licenziamento illegittimo.

In particolare, con decisione dell’11 settembre del 2019 pubblicata a febbraio 20202, il Comitato, con 11 voti favorevoli e solo 3 contrari, ha deciso che l’Italia ha violato le disposizioni della Carta sociale europea – relative al diritto ad una tutela in caso di licenziamento – con il cd. Jobs Act, ossia il D.lgs. n. 23/2015 nella parte relativa alle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori del settore privato in caso di licenziamento illegittimo, ossia gli artt. 3, 4, 9 e 10. Il Comitato era stato investito della questione a seguito di un reclamo collettivo, il n.158/2017, presentato dalla Cgil il 26 ottobre 2017 con il quale quest’ultima chiedeva di sancire il contrasto di parte del Jobs Act con l’art. 24 della Carta sociale europea che statuisce: “[…] b) il diritto dei lavoratori licenziati senza un valido motivo, ad un congruo indennizzo o altra adeguata riparazione. A tal fine, le Parti si impegnano a garantire che un lavoratore, il quale ritenga di essere stato oggetto di una misura di licenziamento senza un valido motivo, possa avere un diritto di ricorso contro questa misura davanti ad un organo imparziale”.

Il Comitato ha sancito che “l’indennizzo versato in caso di licenziamento in violazione di un diritto fondamentale, debba mirare a risarcire totalmente, tanto sul piano finanziario, quanto su quello professionale, il danno subito dal lavoratore; la soluzione migliore consiste generalmente nel reintegrare il lavoratore nel posto di lavoro, pagando le retribuzioni dovute e mantenendo i diritti acquisiti. […] se [la reintegrazione] non è possibile o se non è chiesta dal lavoratore, sarebbe auspicabile che l’indennizzo scelto per il licenziamento […] fosse proporzionato al danno subito e in quantità maggiore a quella pagata per altri tipi di licenziamenti.” Tralasciando il merito della questione – sulla quale era già intervenuta, nel novembre 2018, la Corte Costituzionale italiana con la sentenza n. 1943 con la quale aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del co. 1, art. 3 del D.lgs. n. 23/2015, limitatamente alla parte in cui detta norma, per gli assunti in forza di un contratto di lavoro a tutele crescenti, determina l’indennizzo dovuto in caso di licenziamento illegittimo in una misura pari a due mensilità dell’ultima retribuzione di riferimento per ogni anno di servizio – qui preme illustrare quale sia il valore della Carta sociale europea nell’ambito delle fonti del diritto e di quello delle decisioni del Comitato.

LA CARTA SOCIALE EUROPEA

La Carta sociale europea (CSE) è un trattato adottato in seno al Consiglio d’Europa – ossia in seno a quella organizzazione internazionale creata nel 1949 con il Trattato di Londra ed estranea alla Unione Europea che ha, invece, tra i suoi organi il Consiglio Europeo – a Torino nel 1961 e rivista a Strasburgo nel 1996. La Carta riconosce i diritti umani e le libertà e stabilisce un meccanismo di monitoraggio per garantirne il rispetto da parte degli Stati contraenti. È inserita nel quadro della tutela dei diritti umani e, infatti, è quasi coeva alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)4, firmata nel 1950 a Roma sempre in seno al Consiglio d’Europa. Quest’ultima Convenzione, che sarà oggetto di approfondimento successivamente in quanto rilevante anche per le nostre materie, prevede anche un meccanismo giurisdizionale di controllo del rispetto delle norme da parte degli Stati contraenti: la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU), che ha sede a Strasburgo nel Palazzo dei Diritti dell’Uomo in Allée des Droit de l’Homme. La CSE, invece, ha istituito il Comitato europeo dei diritti sociali (CEDS) per il controllo del rispetto delle norme in essa contenute ma tale organo non ha natura giurisdizionale e può emanare solo raccomandazioni non vincolanti. Il CEDS, istituito ai sensi dell’art. 25 della CSE, è composto da 15 membri e ha sede anch’esso a Strasburgo, presso il Consiglio d’Europa nel Palais de l’Europe in Avenue de l’Europe.

Attualmente, il Comitato è composto da 15 esperti indipendenti eletti dal Comitato dei Ministri degli esteri degli Stati membri – che è l’organo decisionale principale del Consiglio d’Europa – per un periodo di sei anni rinnovabili una sola volta. Il Presidente del Comitato, dal 2015, è l’Avvocato italiano Giuseppe Palmisano che è entrato nel Comitato nel 2011.

LA CARTA SOCIALE EUROPEA TRA LE FONTI DEL DIRITTO

La CSE, nella sua versione riveduta, è stata recepita in Italia con la Legge n. 30 del 1999 e, in quanto tale, è inserita nell’ambito delle fonti del diritto interno. Tuttavia, come per altri trattati internazionali, essendo recepiti con legge ordinaria, una legge successiva di pari grado potrebbe essere in contrasto con essa, secondo l’orientamento maggioritario precedente al 2001. Con la modifica all’art. 117 della Costituzione, avvenuta con la Legge costituzionale n. 3 del 2001, si ha un deciso mutamento. Nella nuova formulazione, infatti, si stabilisce che l’esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è condizionato dal rispetto degli obblighi internazionali. Poste queste sintetiche e, ultrasemplificate, premesse si è posto il problema della collocazione della norma che recepisce un trattato internazionale nell’ambito della gerarchia delle fonti del diritto interno. Tralasciando i dibattiti dottrinali sul punto, alla questione ha dato un contributo decisivo la Corte Costituzionale con le cd. sentenze gemelle del 2007, la n. 348 e 349. Con queste decisioni il giudice delle leggi ha ritenuto che le norme interne di attuazione siano da considerarsi come nome interposte, quindi come norme subcostituzionali ma superiori alle norme ordinarie. Da ciò deriva che le norme internazionali diventano un parametro di costituzionalità per le norme interne. Nello specifico della CSE, la Corte Costituzionale già nel 2018, con la sentenza n. 180, ha ammesso che la stessa sia un parametro interposto di costituzionalità. Tuttavia, benché fonte internazionale, la CSE, in quanto norma interposta, non ha un effetto diretto e, quindi, il caso di contrasto tra una norma interna e una norma della CSE non comporta la disapplicazione della norma interna da parte del giudice adito ma il conflitto tra le norme dovrà essere risolto dalla Corte Costituzionale investita della questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art.117 della Costituzione.

LE DECISIONI DEL COMITATO EUROPEO DEI DIRITTI SOCIALI

Il CEDS non può decidere dei ricorsi individuali, a differenza della Corte EDU, ma solo dei reclami collettivi. Il sistema dei reclami collettivi è stato introdotto con un Protocollo addizionale alla CES entrato in vigore nel 1998. Le organizzazioni autorizzate a presentare reclami collettivi sono le parti sociali europee (Confederazione Europea dei Sindacati per i lavoratori, Business Europe e l’Organizzazione Internazionale dei Datori di Lavoro); alcune Organizzazioni internazionali non governative dotate di statuto partecipativo presso il Consiglio d’Europa; e le parti sociali a livello nazionale. Una volta ricevuti i reclami collettivi il CEDS procede, normalmente, in ordine cronologico all’esame degli stessi, e designa un membro Relatore che ha il compito di redigere una proposta di decisione sull’ammissibilità del reclamo seguita, se del caso, da una proposta di decisione sul merito. Se il reclamo è dichiarato ammissibile, prima di qualsiasi decisione il CEDS chiede una memoria allo Stato contro il quale è stato presentato il reclamo stesso e si avvia uno scambio epistolare anche coi gli altri soggetti coinvolti oltre, eventualmente, a convocare delle audizioni. A seguito delle proprie deliberazioni, il CEDS adotta una decisione sul merito del reclamo che è meramente dichiarativa, ossia dichiara se la Carta è – o non è – stata violata. La decisione è motivata e riporta le eventuali opinioni dissenzienti e, poi, trasmette un rapporto, contenente la decisione, alle parti e al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Lo Stato violatore dovrà comunicare a
quest’ultimo i provvedimenti presi o programmati per regolarizzare la situazione. Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, a sua volta, potrà adottare anche una risoluzione o, in caso, una raccomandazione da rivolgere allo Stato violatore affinché si adegui alla decisione del CEDS. Sarà poi quest’ultimo a determinare se, alla fine di tutto l’iter, la situazione normativa interna sia conforme alla CSE.

Le decisioni del CEDS sono, dunque, meramente dichiarative e, secondo la Corte Costituzionale, non hanno efficacia vincolante per i giudici nazionali a differenza di quanto accade per le disposizioni della CSE come indicato, nei modi e nei limiti, nel paragrafo precedente. Quindi il giudice eventualmente adito per violazione della CSE potrà far riferimento alla stessa e non anche all’interpretazione che possa essere stata fornita dal CEDS.

In sintesi, quindi, la Carta Sociale Europea è riconosciuta come fonte di diritto in quanto parametro interposto di costituzionalità cui sono soggette le norme ordinarie e quelle di rango inferiore benché le decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali rimangano, invece, nell’ambito degli strumenti di soft law, quindi privi di efficacia vincolante diretta, e, soprattutto, hanno una valenza politica nei rapporti sia interni sia internazionali.

  1. www.coe.int
  2. Il testo della decisione si può trovare in hudoc.esc.coe. int, che è un database gratuito di casi della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU), decisioni e relazioni della Commissione europea dei diritti umani e risoluzioni del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.
  3. Si rinvia, per un commento alla sentenza, a C.J. Favaloro e R. Vannocci, Sentenza n. 194/2018 della Corte Costituzionale: facciamo un po’ di chiarezza, Sintesi, novembre 2018, pag. 16 ss.
  4. Il sito della Corte dove trovare i documenti relativi è echr.coe.int.

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