I NUOVI SUPERPOTERI DI DISPOSIZIONE al primo arresto giurisprudenziale

di  Michele Siliato, Consulente del Lavoro in Messina e Roma

Appena quindici giorni dopo che l’ufficio comunicazione dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro sbandierava ai quattro venti la realizzazione di sostanziali tutele a favore dei lavoratori mediante l’utilizzo del recentemente riformulato potere di disposizione, vantando in pochi mesi oltre duecento provvedimenti e più di sessantamila lavoratori coinvolti, arriva il primo arresto della giurisprudenza amministrativa. “Il provvedimento di disposizione, applicato per contestare la categoria di inquadramento, si rileva (…) strumento del tutto ineffettivo sul piano della tutela dell’interesse del lavoratore e al contempo inefficiente dal punto di vista dell’uso delle risorse amministrative e giurisdizionali, in palese contrasto con la propria ratio”.
Correva l’anno della pandemia, quando il Legislatore conclamava la volontà di semplificare ed innovare – magari mediante l’utilizzo di sistemi digitali – i farraginosi processi burocratici e, perché no, rivedere i poteri del personale ispettivo delle direzioni del lavoro. In tale ambito, tra contenzioso amministrativo, conciliazioni a distanza e diffida accertativa, l’art. 12-bis, comma 3, lett. b), Decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120, riscrive interamente l’art. 14, Decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, secondo cui il personale ispettivo dell’Ispettorato nazionale del lavoro può adottare un provvedimento di disposizione, immediatamente esecutivo, in tutti i casi in cui le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non siano già soggette a sanzioni penali o amministrative.

Ferme restando le procedure di impugnazione dell’atto amministrativo, la mancata ottemperanza alla disposizione (…) comporta l’applicazione della sanzione amministrativa da 500 euro a 3.000 euro senza che possa trovare applicazione la diffida obbligatoria di cui all’art. 13, comma 2.

Non passa poi così tanto tempo dalla conversione del “Decreto Semplificazioni” all’emanazione delle prime indicazioni per il personale ispettivo dell’Inl, che giungono con la circolare 30 settembre 2020, n. 5.

Premesso che la novella legislativa si pone su parallele linee di vigenza con i veterani artt. 10 e 11 del D.P.R. n. 520/1955, che disciplinano l’originario potere di disposizione in materia di prevenzione infortuni e di applicazione di norme obbligatorie per cui sia attribuito all’Ispettorato un apprezzamento discrezionale, il nuovo provvedimento di disposizione, riconosciuto in via esclusiva, vuole favorire il rispetto di norme sprovviste di deterrente. Nella medesima circolare n. 5/2020, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro ritiene che il riscritto potere di disposizione possa trovare applicazione in relazione al mancato rispetto di norme di legge o di contratto collettivo, anche di fatto, applicato dal datore di lavoro e sprovviste di apposite sanzioni.

Maggiori indicazioni vengono successivamente rese dalla nota 15 dicembre 2020, n. 4539, secondo cui il commentato potere troverebbe applicazione in tutti i casi di irregolarità in materia di lavoro e legislazione sociale che non siano soggette ad apposite sanzioni penali o amministrative ovvero nelle ipotesi di mancata o errata applicazione degli obblighi normativi e contrattuali. Precisamente, con riferimento a questi ultimi, tiene a mente la sola parte normativa ed economica del Ccnl applicato – anche di fatto – dal datore di lavoro, ed escludendo la c.d. parte obbligatoria. Tra le trentacinque ipotesi rubricate dall’allegato alla predetta nota dell’Ente, vi è l’applicazione del potere di disposizione sulla parte economica limitatamente alle ipotesi in cui siano coinvolti molti lavoratori, sebbene la diffida rimanga lo strumento privilegiato per la tutela patrimoniale.

Citate le prescrizioni normative e gli orientamenti amministrativi, qualche dubbio è evidente sull’estensione d’ufficio operata dall’Ente ispettivo nella parte in cui la disposizione appare applicabile alle norme del contratto collettivo anche di fatto applicato dal datore di lavoro e ci si riferisce – espressamente – tanto alla parte normativa che a quella economica, nonostante la norma preveda espressamente irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non soggette a sanzioni amministrative o penali, le quali, per loro natura, sono di esclusivo dettame legale. Ed ancora, non arrovellando la mente in strani contorsionismi, la violazione d’inquadramento contrattuale e della conseguente determinazione economica che coinvolga molti lavoratori – su presunzione ispettiva –, può davvero essere oggetto della sola sanzione amministrativa prevista dal citato art. 14, comma 3? Soprattutto, è idonea ad assicurare una sostanziale tutela dei lavoratori?

A dare un primo input sul reale ambito di applicazione del citato potere di disposizione è il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia che, con la sentenza 18 maggio 2021, n. 115, fornisce una condivisibile analisi della questione.

In particolare, l’impugnazione del verbale di disposizione verteva sull’illegittimità di applicazione della declaratoria di mansioni e inquadramento dei lavoratori, rilevando un livello superiore rispetto a quanto effettivamente attuato dal datore di lavoro, con conseguente rettifica delle comunicazioni obbligatorie, del contratto individuale, del Lul e delle denunce contributive, nonché al pagamento delle differenze retributive.

Esperito il ricorso generico ex art. 14, comma 2, Decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, conclusosi con il silenzio-rigetto, il datore di lavoro impugnava innanzi al giudice amministrativo la disposizione circa l’inquadramento di taluni dipendenti ad altro livello rispetto a quello applicato dallo stesso ed agli atti ad esso connessi in assenza di idonea motivazione ed indicazione puntuale delle fonti di prova e sulla base di motivazioni meramente apparenti tali da rendere non individuabile il percorso logico-giuridico del procedimento ispettivo con nocumento del diritto costituzionale di difesa del ricorrente. Altresì, detta parte rilevava l’eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifesta, nella disposizione di un indebito inquadramento e di un’applicazione erronea ed arbitraria delle disposizioni del contratto collettivo.

L’assunto dei giudici amministrativi parte dall’analisi della natura del provvedimento dispositorio quale atto volto, sì, ad assicurare il soddisfacimento di un interesse proprio del lavoratore ma che rientra, pur sempre, nella sfera dei provvedimenti e/o atti amministrativi a contenuto ordinatorio espressione di un potere pubblicistico. In tal senso, giacché la norma prescriva l’immediata esecutività del predetto atto dispositorio con efficacia vincolante per il destinatario, che dovrà conformarsi a pena dell’anzidetta sanzione pecuniaria, l’amministrazione non potrà intervenire a gamba tesa sul rapporto giuridico esistente, sicché la lettura della sopracitata circolare n. 5 del 30 settembre 2020 sconta un’errata interpretazione letterale.

In primis, si evidenzia che la locuzione “ irregolarità che non siano soggette a sanzioni penali o amministrative” deve necessariamente sottendere a violazioni di norme imperfette e, cioè, a quelle prescrizioni che non siano accompagnate da alcuna sanzione. Altresì, giova rammentare, che col termine irregolarità non può che intendersi una difformità di natura legale. Ne consegue che, nella predetta citazione della norma in commento, può affermarsi che le irregolarità debbano rivestire analoga natura penale o amministrativa.

In secundis, la violazione riscontrata nel caso de quo ha già una sua speciale tutela rinvenibile nelle disposizioni di cui all’art. 2103, codice civile, a mente del quale il lavoratore deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto e che, in violazione, l’assegnazione a mansioni superiori da diritto alla corresponsione del trattamento corrispondente all’attività svolta e all’assegnazione definitiva – salvo ragioni sostitutive – ove le predette lavorazioni, rientranti in un livello di inquadramento superiore, si protraggano oltre il periodo normalmente fissato dal contratti collettivi o, in mancanza, dopo sei mesi continuativi. Ciò considerato, la predetta applicazione del potere di disposizione, oltreché porsi in contrasto rispetto alla condizione di residualità accordategli dalla norma, confliggerebbe con l’ulteriore strumento della diffida prevista dall’art. 13 del medesimo decreto legislativo, dove è espressamente sancita l’applicabilità all’inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale.

Ritornando al profilo pratico della questione, anche qualora vi sia un esito favorevole del giudizio amministrativo, l’inerzia del datore di lavoro di adattarsi alle prescrizioni del verbale di disposizione con conseguente assoggettamento alla sanzione pecuniaria, non troverebbe ristoro quel concetto di tutela sostanziale dei lavoratori auspicato dalla ratio della norma. Certamente, semmai, il lavoratore sarà legittimato ad adire il Tribunale in funzione di giudice del lavoro – unico soggetto deputato ad intervenire sul rapporto giuridico – chiedendo il riconoscimento della diversa qualifica spettante ed il pagamento delle eventuali differenze retributive.

Sotto il profilo sistematico, i giudici amministrativi evidenziano l’eccesso di potere manifestato dagli ispettori per aver emanato un provvedimento in via autoritativa su un rapporto contrattuale – non su interessi di natura pubblicistica – entrando nel merito di irregolarità negoziali, ancorché di derivazione collettiva, che realizzino di fatto, sotto minaccia della comminazione di una sanzione pecuniaria, una lesione delle garanzie tipiche della giurisdizione per effetto dell’unilateralità della disposizione ispettiva e delle conseguenti ricadute sul piano del rapporto giuridico tra privati.

Se vi è uno spiraglio tra la legittima applicazione del potere di disposizione e le prescrizioni dei contratti collettivi, questo non può che rinvenirsi nelle residuali ipotesi di irregolarità per le quali non siano attivabili strumenti tipici.

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