Burocrazia, tecnostruttura ed interesse pubblico: RIFLESSIONI AL TEMPO DELLA PANDEMIA

di Paolo Palmaccio – Consulente del Lavoro in Formia (Lt) e San Leucio del Sanno (Bn)

 

Mai come in questi giorni, dall’inizio della pandemia, gli apparati amministrativi a tutti i livelli si sono trovati nella difficile condizione di far fronte all’emergenza, e di farlo in tempi rapidi.

Come in una sorta di gigantesco stress test, sono apparsi evidenti i limiti e le contraddizioni dell’apparato burocratico. Vengono alla mente le osservazioni di J.K. Galbraith espresse nell’opera “Economia e interesse pubblico”, in cui l’autore – ex “Supercommissario ai prezzi” e consulente economico per il governo americano durante la II guerra mondiale – ricordava come gli errori di valutazione delle commissioni preposte all’adozione di questo o quel sistema d’arma avessero messo in pericolo lo stesso perseguimento della vittoria.

Al di là di facili ironie su burocrati e generali, per un operatore della conoscenza quale è un professionista, si rende necessario considerare quanto accaduto in una prospettiva sociologica, anche al fine di verificare se e quali azioni intraprendere per il miglioramento del sistema.

La riflessione parte dalla considerazione di come la visione classica dell’interazione “persone/elettori –> parlamento –> governo –> pubblica amministrazione –> destinatari/utenti”, si sia da tempo dimostrata utopica: il permanere di zone opache e l’asimmetria dell’informazione tra burocrazia e utente rendono infatti velleitaria qualunque possibilità di verifica.

La teoria dei giochi cooperativi, d’altronde, ha dimostrato come ciò che è meglio per l’individuo non sia necessariamente meglio per tutti gli individui intesi come entità collettiva: in altri termini il perseguimento del miglior risultato individuale conduce ad un risultato meno favorevole sul piano collettivo.

Questa conclusione, che trae la sua giustificazione dall’osservazione che ogni individuo ha un proprio sistema limitato di motivazioni e di valutazioni, postula l’esistenza delle organizzazioni, quali insiemi di persone e procedure: esse assicurano che il gioco possa svolgersi verso l’ottimo, ma non assicurano il raggiungimento dell’ottimo.

Guardando alle organizzazioni pubbliche, il ragionamento fatto spiega la necessità dell’apparato burocratico e – ai livelli più qualificati – di una vera e propria “tecnostruttura”, ma dà anche conto di come l’attività di questa si fondi non tanto sul perseguimento di obiettivi strategici, quanto sul mantenimento di sé e sull’autoconservazione nel lungo periodo: se il risultato raggiunto sarà insufficiente, la soluzione ragionevole in questo caso non sarà agire sugli individui, ma modificare o sostituire la norma.

Ciò dimostra perché l’attività della burocrazia si sposti dagli obiettivi ai mezzi, con il rischio che i dipendenti pubblici antepongano al perseguimento della missione e delle finalità della pubblica amministrazione il loro interesse all’applicazione delle regole. Tale cambio di prospettiva fa sì che i funzionari pubblici si concentrino su mezzi, regole e procedure da seguire e dimentichino gli obiettivi, trascurando l’interesse pubblico che è invece lo spirito del servizio.

Non è mancato chi ha osservato come questa “disfunzionalità” si riveli anche un modo per proteggersi, poiché, in quest’ottica, se sono state seguite le regole, nessuno può biasimare i risultati se non sono ottimali: nella misura in cui obbedisce alle regole e alle norme, infatti, il funzionario non è più soggetto ai rapporti di dipendenza, dal momento che risponde solo alle procedure. Egli così mantiene il suo potere, e può negoziarlo, secondo un approccio non strategico ma cooperativo, rispetto sia all’autorità dei superiori, sia alle pressioni di utenti e subordinati.

La premessa fatta dà ragione di atteggiamenti e comportamenti – anche dell’alta dirigenza – apparentemente irrazionali o poco pratici, verificatisi proprio nella gestione dell’emergenza e delle procedure per farvi fronte.

Si pensi alla pretesa di voler adattare a tutti i costi la regolamentazione di quello che avrebbe dovuto essere un vero e proprio sussidio, al “letto di Procuste” della normativa sulla Cassa Integrazione (ordinaria o in deroga), con la pretesa dell’informativa alle OO.SS., quando non l’accordo con queste (e ci si chiede su cosa ci si dovesse confrontare a fronte di una situazione oggettivamente nota!), o ancora l’iniziale richiesta dell’imposta di bollo sulle istanze alle Regioni.

Del pari sono riconducibili nell’ambito delle disfunzionalità e dei meccanismi di protezione di cui dicevamo prima, le pretese iscrizione e contribuzione di sindacati e fondi di solidarietà bilaterale, così come le giustificazioni di sottosegretari ed assessori regionali (che hanno lamentato la perfidia, quando non l’allarmismo o addirittura il terrorismo, dei consulenti del lavoro), o la posizione della dirigenza dell’Inps nell’attribuire il crash del portale ad un “attacco hacker”.

Il fenomeno sopra descritto si verifica non solo ai livelli di dirigenza ed alta dirigenza ma anche al cosiddetto “Street-Level Bureaucracy” (letteralmente “burocrazia di strada”)1, intendendo come “street-level bureaucrats” (o “burocrati di strada” o SLB) i funzionari o gli operatori di servizio pubblico che interagiscono direttamente con i cittadini nel corso del loro lavoro, e che hanno una sostanziale discrezionalità nell’esecuzione del loro lavoro. Sono tutti coloro che si occupano della fornitura di servizi pubblici in senso lato, avendo interazioni regolari e dirette coi cittadini.
Per costoro è proprio l’asimmetria dell’informazione nel rapporto con gli utenti da un lato e con il management pubblico dall’altro (poiché non tutta la loro attività è registrabile) che consente il godimento di una relativa autonomia e quindi di un certo margine di discrezionalità, da cui la possibilità di “auto elaborare” delle routine di traduzione delle politiche pubbliche in azioni reali. In questo senso essi sono dei veri e propri “policy maker”, ed il loro agire trova giustificazione nella limitatezza delle risorse assegnate all’attuazione delle politiche sociali. Tralasciando gli esempi delle disfunzionalità possibili a questo livello (che il professionista purtroppo conosce quotidianamente), giova ricordare come il minimo comun denominatore di queste come di quelle di livello superiore sia l’asimmetria informativa.

È d’obbligo chiedersi allora quale sia il ruolo del professionista rispetto a questo fenomeno. È indubbio che, visto che all’inizio ci si era espressi in termini di gioco, sia forte la tentazione di “capovolgere il tavolo”. Ma il tirarsi fuori non è una soluzione: il professionista – nella misura in cui faccia da mediatore tra la pubblica amministrazione ed il cittadino, ed ancor di più quando operi come responsabile di un pubblico servizio o comunque investito di una funzione pubblica – è a sua volta un SLB a tutti gli effetti.

Il riconoscimento di questo ruolo – e quindi quello, più o meno formale, di policy maker – può essere un punto di partenza: se le disfunzionalità sono intimamente collegate con l’asimmetria dell’informazione e le opacità della regolamentazione, allora la funzione del professionista non potrà che coincidere con l’elaborazione e la proposizione di modelli di confronto e negoziazione capaci di superare il gap informativo rispetto ai tre attori dell’azione amministrativa secondo l’interazione: “alta dirigenza/organo politico –> management pubblico/SLB –> utente/elettore”.

Pensiamo ad esempio ai rapporti di negoziazione con l’alta dirigenza per l’implementazione di procedure più rapide, o per l’elaborazione di protocolli di comportamento. Non solo: consideriamo la puntuale risposta a tutti i quesiti riguardanti l’attività della P.A. a livello di gradimento come di performance, o ancora l’iniziativa di segnalazione e denuncia (più o meno strutturata) delle disfunzioni a livello di SLB come di dirigenza, fino ad arrivare alla denuncia pubblica o alle forme di protesta2.

Da questo punto di vista, infatti, i professionisti (singolarmente o organizzati) possono contare su una duplice tipologia di strategie: interne e cooperative, in quanto portatori di conoscenze e competenze tecniche che la pubblica amministrazione non può ignorare, ed esterne, come strategie di contenzioso, proteste e manifestazioni, in quanto “controparti”.

Da solo tutto questo forse non sarà sufficiente, ma di certo è un passaggio necessario a riqualificare sia l’attività della tecnostruttura amministrativa rispetto alla missione pubblica e non al ritualismo delle procedure, sia il lavoro ed il ruolo dei professionisti rispetto alla pubblica amministrazione, che troppo spesso sembra ricordare una battuta che circolava in Polonia ai tempi di Solidarnosc: “l’Unione Sovietica ci chiede il nostro carbone, ed in cambio si prende il nostro acciaio”.

  1. Lipsky in “Street level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Service” (1980).
  2. Grossmann e Saurugger “Les groupes d’intérêt” (2006).

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